重庆市率先在垃圾焚烧发电购买服务上推行按效付费改革
更新时间：2025-02-05 10:33
来源：环境经济杂志
作者: 雷英杰
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【谷腾环保网讯】闻不到臭味，听不见噪声，看不见生活垃圾的踪影，现代时尚的厂房及办公大楼与周边的自然生态环境和谐相融，很难让人想到这座“花园式工厂”竟是重庆市规模最大的生活垃圾焚烧发电厂——百果园焚烧厂。
随着城市化快速推进，重庆市生活垃圾产生量逐年攀升，减量化、资源化和无害化处置成为新的解决路径。从2002年开始，重庆市采取政府购买服务的方式，在中心城区探索实施生活垃圾焚烧发电，经过多年实践发展，通过成本审核，然后按量付费的制度逐渐产生了一系列问题。
为破解这一困境，重庆市率先在垃圾焚烧发电购买服务上推行按效付费改革，将绩效理念传导至管理部门和运营企业，进一步激发了改进管理的内生动力，也为其他政府付费项目提供了很好的经验示范和现实路径。
百果园焚烧厂是重庆市规模最大的生活垃圾焚烧发电厂。百果园焚烧厂供图
“花1块钱，垃圾焚烧发电厂可以达标排放，那么花9毛行不行”
目前，重庆市共有生活垃圾焚烧处理设施23座，总处理能力2.18万吨/日。其中，中心城区已建成投运4座垃圾焚烧发电厂，分别是同兴焚烧厂、丰盛焚烧厂、百果园焚烧厂和洛碛焚烧厂，总处理能力达到1.11万吨/日，均由重庆三峰环境集团股份有限公司负责建设运营、重庆市城市管理局负责购买服务、重庆市财政局负责购买服务资金保障。
重庆市城市管理局市容环卫处副处长刘亚力接受《环境经济》采访时介绍说，如今，中心城区实现了垃圾焚烧发电厂从无到有、从有到全，而且这4座垃圾焚烧发电厂每年可以处理生活垃圾约360万吨，无害化处理率达到100%，实现了原生生活垃圾零填埋、分类后其他垃圾全焚烧的工作目标。
“在取得成效的同时，除了同兴焚烧厂，其他3座垃圾焚烧发电厂采用成本审核，然后按量付费的制度也产生了一些问题，不利于节约付费成本。”重庆市财政局生态环境处陈远浩接受《环境经济》采访时指出，比如，成本发生的真实性易核定，但科学性、合理性和必要性难以精准界定；管理部门能较好地发挥自身监管作用，但有效发挥合力效应缺乏定量载体和纽带；如何衡量企业降本增效的努力程度以及激发其内生动力，缺乏实质性的激励约束机制，等等。
“这些问题会影响政府付费支出成本的核定，特别是与预算绩效管理的要求有差距，亟须建立按效付费的新机制加以解决。”陈远浩进一步解释说：“按效付费中的‘效’，是在达标排放的基础上，引入一个‘经济性’的概念。通俗地讲，花1块钱，垃圾焚烧发电厂可以达标排放，那么，花9毛，行不行？从绩效角度看，要花同样的钱做更多的事儿，或者做同样的事儿花最少的钱，这就成为财政努力的方向。”
基于这样一个背景，按照规范化、绩效化、专业化和精细化管理的原则，重庆市财政局会同重庆市城市管理局探索形成中心城区生活垃圾焚烧发电按效付费制度，并从2020年第4季度起开始实施。
陈远浩告诉记者，从审核成本按量付费到按效付费的转变，本质上是从注重财政资金使用的合规性向注重合理性、经济性、效益性转变，也是从单纯注重结果到系统注重源头、过程和结果的转变，通过按效付费激活企业降本增效内生动力，让企业主动作为，然后不断提升运营水平和管理能力，最终实现政府、社会、企业三方共赢。
“按效付费制度的实施，倒逼企业加大技术创新、提高精细化管理”
为了推动按效付费理念落地实施，重庆市财政局制定出台《关于重庆三峰环境集团股份有限公司生活垃圾处理服务费结算价格核定暂行办法》（以下简称《暂行办法》），会同重庆市城市管理局修订出台《重庆市主城都市区生活垃圾焚烧厂监管评价办法》（以下简称《评价办法》），形成“运营—绩效—付费”相互挂钩的制度框架和运行机制。
重庆市环境卫生事务中心生活垃圾处置科科长欧竞接受《环境经济》采访时介绍说，评价的工作程序分为日常监管监测、季度评价和年度评价。日常监管和日常监督性监测由市环卫中心、市市政环卫监测中心分头负责；季度评价由市环卫中心牵头，结合日常监管监测、污染防治等情况，形成季度评价报告；年度评价由市环卫中心结合季度评价报告，垃圾焚烧发电厂特许经营协议落实情况，垃圾焚烧发电厂年度运行、经济、监测等指标，年度监测数据分析情况等，形成年度评价报告，并取四个季度平均分作为年度得分。
“评价体系涵盖污染控制、设备运行、运营管理、厂区环境和经济效益五大类别，增设项目运营经济性、成本控制等内容和考核指标，运用标杆法，将年度成本优化指标、吨飞灰处理成本、吨渗滤液处理成本、吨垃圾发电量等作为年度绩效考核核心指标，并以3年核价周期为绩效评价周期，每年实施季度评价和年度评价，每3年开展一次总绩效评价和核价工作，将评价结果与付费安排挂钩。而且，季度、年度评价结果不仅作为日常按效付费和整改工作的重要依据，还作为下一期核定政府购买服务价格的基础资料和合理支撑。”陈远浩告诉记者。
在刘亚力看来，奖惩并举同样重要，这样可以激发企业内生动力。他向记者列举了《评价办法》里的奖惩举措，比如，垃圾焚烧发电厂触发扣款条款的，在当季度核定的处置费基础上，可以加扣最高126万元的扣款，同时对情节严重的，增加暂缓拨付当季度剩余处置费30%的处罚；年度评价结果触发奖励条款的，给予资金激励，额度不低于该项目当年核算运营总成本较上年减少金额的50%。
让考核发挥出应有效力，关键在于评价结果真实准确。那么，如何确保评价准确、数据明晰、结果可用？为此，重庆市财政局、重庆市城市管理局开展了一系列探索工作。
在核量计量方面，强化数字化改造。目前，4座垃圾焚烧发电厂均建成并运行了计量称重系统，还派驻16名现场监管人员实行24小时驻场管理，对生活垃圾运输车辆采取“一车、一卡、一区域、一类垃圾”的统一管理模式。
在监督性监测方面，加强静态与动态、定期与突击监测相结合，增加监测内容、监测频次和监测点位，强化对第三方监测的监督。2023年第4季度以来，出动监测人员48人（次），开展日常监测12次，监管评价发现问题25个。
在成本监测方面，加强年度计划检修方案、新增项目投资审核、参与年度重大采购事项尤其是内部承包的监督，追踪核心指标达标情况，及时采取纠偏措施，并对企业运行成本的评估分析进行跟踪审核。
“按效付费制度的实施，倒逼我们通过加大技术创新、提高精细化管理逐步实现降本增效。”百果园焚烧厂负责人接受《环境经济》采访时说道。
陈远浩表示：“《暂行办法》不是一成不变的，如果有不完善、不合理的地方，我们都会适时进行修订完善。未来，当吨垃圾处理服务费降到一定区间且趋于稳定时，价格就相对合理了，监管重心也就转向其他城市管理领域了。”
“市级部门之间的工作联动机制和数据共享机制逐步建立”
尽管按效付费制度实施时间较短，但随着绩效理念充分运用后，加上管理逐步发力，降本增效的作用已初步体现。
数据是最有说服力的，不妨先看看以下几组数据：
2024年上半年，4座垃圾焚烧发电厂烟气排放指标达标率100%，炉渣资源化利用率100%，渗滤液排放合格率100%。与2021年相比，2024年每日垃圾量同比增加15.90%，但每日产生的飞灰和炉渣分别同比下降26.40%、10.25%。
4座垃圾焚烧发电厂入厂垃圾量从2021年的320万吨提升到2023年的370万吨，吨垃圾平均发电量从2021年的447.89kW·H/吨提升到2023年448.21kW·H/吨，飞灰处置成本从2021年1371元/吨降到2023年1286元/吨。
丰盛焚烧厂、百果园焚烧厂2023年当年就节省财政支出1300余万元；通过集团实行大宗物资集中采购，年平均节约支出500万元；通过与银行等金融机构协商降低贷款利率，年平均节约支出1400万元。
在陈远浩看来，按效付费制度之所以能够落地实施并取得一定成效，关键在于财政部门与业务部门之间形成了管理合力。“以前，财政局的重点是核价，城市管理局的重点是日常监管监测。财政局每3年一核，还委托了第三方会计师事务所，还对比参照其他省份、行业标准水平，但也只能对成本发生的真实性作出判断，至于合不合理、有没有必要难以量化，而且与企业博弈也是一个艰难过程。财政局提出按效付费理念以后，得到了城市管理局的支持和配合，发挥了城市管理局在业务管理上的优势和作用，财政局又节约了财政资金，一直以来困扰的问题迎刃而解。”
刘亚力深有同感，自按效付费制度实施以来，市级部门之间的工作联动机制和数据共享机制逐步建立，提高了行政效能，节约了行政管理成本。他告诉记者，重庆市城市管理局每季度评价结果都会及时反馈给相关市级部门，为市财政局核价、市生态环境局督察生态环保问题、市发展改革委制定垃圾焚烧发电项目规划等均提供了参考。
记者获悉，重庆市或将垃圾焚烧发电购买服务按效付费改革从市级层面推向区（县）级层面，在确保垃圾焚烧发电厂安全规范运行、稳定达标排放的基础上，进一步提高财政资金使用效率，确保每一分钱都花在“刀刃”上，真正实现财政支出“物超所值”。
（重庆市财政局生态环境处陈远浩，重庆市城市管理局市容处副处长刘亚力，重庆市环境卫生事务中心生活垃圾处置科科长欧竞对本文亦有贡献）
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