生活垃圾中再生资源的循环利用模式探析
摘 要:目前我国的生活垃圾中的再生资源回收利用率较高，再利用的过程基本是市场驱动的，但具有负外部性和不可持续性。应通过扩大生产者责任来重构循环利用体系，减少对环境的不利影响。本文在分析总结上海一次性饭盒回收利用经验的基础上，探讨了在我国推行扩大生产者责任制度的对策。
关键词:循环经济;扩大生产者责任;再生资源
近年来，我国城市生活垃圾清运量快速增长，以填埋为主的处理方式所引起的占用土地、污染环境等问题逐渐为人们所重视，政府承担的处置成本日益增加；而另一方面，我国经济发展正面临着资源短缺的瓶颈。因此，实现生活垃圾中再生资源的循环利用，以达到减量化、无害化、资源化的目的，已成为必然的选择，也是当前建立资源节约型、环境友好型社会的重要任务。考虑到生活垃圾资源再生利用的成本障碍和部分现行再利用模式具有的负面环境影响，因而不应过分夸大生活垃圾资源化的美好前景。在正视目前再生资源利用模式不足的基础之上，寻找一种能被市场经济包容、又不产生环境负外部性的生活垃圾循环利用模式，是本文所要探讨的问题。
1 生活垃圾中再生资源的循环利用现状
1.1 基于市场的自发循环利用
废纸、废塑料、废旧金属、玻璃制品，是生活废弃物中再生资源的主要组分。从产生到处置，这些废弃物可在五个分流环节得到回收。
（1）居民或单位将有较高价值的废弃物直接分拣出来并出售。以上海为例，这部分废品约占全市生活垃圾总产生量的8%～10％。
（2）小区或单位的垃圾箱看管人员和上门收集人员对尚具有一定回收利用价值的垃圾进行分拣后出售，这部分废品约占上海全市生活垃圾总产生量的1%～2％。
（3）拾荒者在公共场所的垃圾收集容器或收集点挑拣有一定回收价值的废品。
（4）在垃圾中转站或分拣中心由环卫工人分拣部分垃圾。在这个环节中，垃圾的分拣难度已非常高，通常情况下占生活垃圾产生量的比例小于1％。
（5）垃圾最终处置场的分拣，如上海浦东生化处理厂每天能从进厂垃圾中通过机械分拣出80吨的废品，约占日处理垃圾量的8％。在垃圾填埋场附近也活跃着不少以拣废品为生的拾荒者。
上海基于市场的再生资源回收率已达到了相当高的水平。这部分废品能够自发地循环进行资源化利用，是因为拥有一个基于市场的废旧物资回收体系。但在原有体制的废旧物资回收网络萎缩、新体制改革尚未完成的情况下，广泛分布于全市的拾荒谋生群体的存在（个体拾荒或受雇于中间商，上海全市估计在5万人以上），是这个体系得以运行维持的基础。
在给定的制度和技术条件下，能够自发循环利用的生活垃圾量是一定的，因为如果垃圾中某些成分的回收能够产生利润，就会有人从事这项工作。
1.2 自发循环的弊端
上述再生资源的循环利用是在现有市场条件下自发形成的，且有着较高的回收率，但这并非所期望的循环经济，主要原因在于现有循环利用模式具有的负外部性和不可持续性。
（1）自发循环的负外部性
首先，负外部性产生于垃圾的收集分拣过程。循环利用偏重于末端，在一定程度上等同于“捡垃圾”。再生资源经过与生活垃圾的混合，再利用除了耗费劳动外，还必须经过“脱脏”过程。“脏”其实就是污染，最终会进入水体或是成为影响城市景观的其他污染物。脱脏过程本身也需要耗费水乃至其它物料，造成进一步的资源消耗。所以，“拣垃圾经济”之所以能够自发循环，消纳一定比重的生活垃圾，除了因为社会上拥有较大数量的廉价劳动力，与负外部性的存在也是紧密相联的。此外，拾荒等活动还会对城市景观和形象造成负面的影响，其中的非法部分可能对公共财产和社会秩序造成危害。
其次，负外部性还来自于再利用过程。自发的循环利用导致市场的无序和高昂的环境代价，不利于循环利用产业的形成和持续发展。以塑料回收利用为例，大量被回收的废塑料流向小作坊式的再生利用企业，用简陋的设备进行粉碎、清洗、烧煤加热、再以电加热熔融制粒，这种工艺对环境造成的污染不难想象。与此同时，正规的塑料再生利用企业常常常常因得不到足够的原料而陷入经营困难。
（2）自发循环的不可持续性
之所以说自发循环不可持续，是因为必须面对劳动力成本上升的压力。“拣垃圾经济”有相当一部分是由保洁工人及拾荒者完成的，其劳动条件对健康的影响应该引起注意。更重要的是，从长远看，劳动力成本的上升是发展的必然趋势，循环链条会因为循环成本的上升、价值空间的缩小而终结。所以，循环经济的发展趋势不会是利用廉价劳动力从垃圾中拣回东西，而应该是尽可能让产品不成为废弃物。
因此，应寻找一种对环境更为友好、更可持续的循环利用模式，促进生活垃圾循环利用产业的形成和发展。最需要解决的是现有循环的负外部性。建立循环责任制度，让市场主体为循环负责，从而将产品生命周期中的外部性内部化，是解决这一问题的重要思路。2007年3月，发改委、工商总局、环保总局等六部委出台了《再生资源回收管理办法》（以下简称《办法》）。《办法》通过建立回收者的准入机制，让回收者承担起该环节的环境责任和公共安全责任，是一种希望消除现有负外部性的尝试。但是，这也可能带来一些负面影响，主要体现在：1）目前回收过程已是微利，在该环节消除负外部性会提高回收者的经营成本，压缩其利润空间，部分从业人员会转而从事其它岗位，一些利润相对低的废弃物会退出回收网络，从而导致再生资源回收利用率的降低。2）鉴于目前回收者的分散无序，《办法》很可能对正规回收网点有限制作用，对个体拾荒者却无法制约。因此，规范回收者行为是必须的，但还不够。从发达国家的实践来看，在环境政策中引入扩大生产者责任是常见的做法。由生产者和消费者承担产品的经济责任，适当补贴回收处置环节，可在消除负外部性的基础上，使循环得以延续。
2 扩大生产者责任—构建混合型循环利用体系
2.1 扩大生产者责任
扩大生产者责任（Extended Producer Responsibility,EPR）是由瑞典学者Thomas Lindhqvist在1990年提出的。他认为，产品和产品体系的设计是废弃物排放增长和污染问题产生的根源，传统由消费者和政府承担的废弃物管理责任应该转由产品的生产者承担。他在1992年向瑞典环境与自然资源部提交的报告中，对EPR做出如下定义：EPR是一项旨在减少产品对环境影响的环境保护战略，它是通过使产品制造者承担产品全生命周期，特别是回收、循环和最终处置的责任来实现的；EPR通过监管、经济和信息等政策工具实施，并由此决定EPR的具体实施模式。
1995年，在华盛顿举行的经济合作与发展组织（OECD）废弃物减量研讨会上，EPR被确定为废弃物减量的原则。从生活垃圾减量化和资源化角度看，EPR政策有以下两个目标：1）尽可能的回收利用已进入消费领域的潜在废弃物。EPR明确了生产者对产品全生命周期，特别是产品消费后的处置承担物质或财务责任，将产品废弃物处置的社会或环境成本内部化到企业的生产成本当中，使生产者有动力去构建经济有效的产品回收处置体系（企业自行组织或行业共同组织），建立静脉生产线，既促进了循环再利用产业的发展，又减少了垃圾进入最终处置的数量。2）减少废弃物进入消费领域。激励生产者在产品设计中考虑产品的环境影响，尽可能采用更容易再利用的零部件和产品，从源头控制废弃物排放，减少物质消耗并提高使用效率，降低产品生命周期对环境、健康的影响。
2.2 我国实践生产者责任的实例
上海市政府于2000年颁布了《上海市一次性塑料饭盒管理暂行办法》，这是我国首次在地方法规中确立了扩大生产者责任原则。《暂行办法》规定凡本地生产企业或销售外地饭盒的企业，按生产量或销售量缴纳回收处置费用；由市容环卫局组织落实一次性塑料饭盒的回收工作，送至再生利用企业。《暂行办法》的实施，构建了一种在立法基础上政府加市场的混合型循环利用体系。通过对每只饭盒收取3分钱回收处置费，使生产者承担了回收处置的经济责任，将产品使用和回收利用过程中产生的外部性内部化到企业经营成本中。征收的费用用于补贴一次性塑料饭盒回收处置的利润薄弱环节，如回收、运输和处置，以及支付政府管理费用，使系统资金流和物流能够实现有效运转。混合型循环体系的成功之处在于为一次性饭盒的回收利用开拓了利润空间，把原本缺乏市场动力的塑料饭盒纳入了循环的轨道。自2000年上海市实施《一次性塑料饭盒管理暂行办法》以来，一次性塑料饭盒逐步形成单独的收运处置系统，塑料饭盒的回收率已超过70％。白色污染问题得到了一定程度上的控制（见下表）。
 |
2.3 实践生产者责任实例的经验总结
在市场经济条件下，无论是自发循环还是混合循环，其最根本的动力均来自循环链条利润空间的存在。因此，在循环链条中每个环节能够产生可以接受的利润至关重要，利益空间可谓是循环经济的前提。需要注意的是，这里的利益空间并不等于现有市场条件下的赢利空间，而是现行市场价值与外部性之和。如果其值为正，从社会利益最大化的立场看，就有建立一种混合模式的必要。以一次性饭盒为例，假如路上有一只随意丢弃的饭盒被拣走并进行了无害化处置，这里就存在了正外部性。上海当前一次性饭盒的收集处置体系其实反映了这一过程，其价值为三分钱。如果询问市民的支付意愿，这一价值是有其合理性的。这部分被内部化的价值加上市场价值，构成了一次性饭盒处置体系的利益空间。由此涉及到再生资源收集利用的“档次”问题，如拾荒活动，对其加以改进的理由也来自外部性。具体说有三个方面：一是回收利用过程中造成的污染；二是有损于城市形象；三是可能有损于公共安全，如偷盗公共设施。这三方面造成的损害越大，对自发回收利用活动的改造就越有必要。因此，利润空间的存在，既是判断建立一个混合体系的标准，也是市场机制能发挥作用的基本前提。
（2）强制性责任制度
混合体系的基石，是强制要求一次性饭盒的生产者对废弃物的合理处置承担责任，其本质就是EPR。在一次性饭盒回收利用体系中，通过地方立法的形式加以保证。强制性责任制度之所以必要，是因为承担产品责任需要一定的经济付出，企业如果自觉做出这样的决策，在市场竞争中反而会处于劣势。强制性责任制度的作用在于将市场竞争的起跑线拉平，保护优秀企业。
（3）政府在混合体系中的作用
1）构建市场准入制度。无论是承担废弃物收集和运输的物流企业，还是承担其资源化的处置企业，都有可能为了企业利益而选择成本更低、对社会和环境有害的经营方式，如运输装载达不到环境卫生的要求，处理工艺产生噪声、恶臭和污水超标等。因此，由政府部门严格管制的市场准入制度是必需的。
在强制性责任和市场准入制度的基础上，可以形成一个混合体系。但体系能否有效运转，则取决于城市的制度能力，尤其是职能部门的管理执法能力。一次性饭盒的管理对象主要是上海本地一次性饭盒的生产者，管理内容是依据产品数量收费。同时为了防止临近地区的饭盒非法流入，维护合法生产者的利益，需在公路设卡检查。整个模式相对简单，目前该系统的管理执法较为有效。
2）技术是循环经济的关键因素，从上海再生资源利用的实践看，关键的问题不在于要什么技术，而在于政府在该领域技术进步过程中扮演的角色。政府没有必要扮演技术的直接倡导者甚至开发者。技术是资本的伴侣，而资本是逐利的。推动技术进步的最好方式，是充分利用资本的逐利本性。具体地说，一是提高产业的准入门槛，主要是在卫生、污染控制、环境质量方面。二是提出鼓励性产品目录，环境友好、工艺先进和附加值高的产品在市场进入上享有优先权。在竞争的压力下，企业会被迫走上技术进步之路。
3 推进扩大生产者责任制度的对策和建议
扩大生产者责任，是保证市场机制发挥作用，促进当前再生资源合理循环利用并推动该产业发展至关重要的制度。生产者责任制度在国外不乏成功的实践，但在上海乃至全国实施尚缺乏成熟的条件，诸如制度能力、市场组织、责任界定等等，都是生产者责任在实践过程中面临的障碍。
3.1 推行强制性生产者责任
强制性责任是扩大生产者责任制度的核心，也是混合体系得以成功的基石。我国2002年颁布的《清洁生产促进法》和2004年修订的《固体废物污染环境防治法》规定，生产、销售、进口依法被列入强制回收目录的产品和包装物的企业，必须按照国家有关规定对该产品和包装物进行回收。这一规定明确了特定产品和包装物的生产者、销售者和进口商所应承担的产品责任。至于哪些产品和包装物应纳入强制回收的范围，其判断标准应该是上文提到过的现行市场赢利空间和外部性之和是否为正。正在审议中的《循环经济法》草案，也把生产者责任延伸视为一项主要的制度设计。
3.2 提升政府制度能力
强制性责任的模式虽有利于制度得到贯彻实施，但我国政府对市场的监管职能还比较薄弱，生产和流通领域企业的散小化和市场竞争的无序无疑将大大增加制度的执行成本。因而，如何提升制度能力、降低管理成本是EPR实施面临的考验，这需要在市场组织化方面下功夫。所谓市场的组织化，指的是行业协会和其他方式的企业联合。行业协会的作用，在于实行行业自律管理，提供一个企业与政府之间的沟通平台。通过政府与企业间的充分对话，使政策的制订能够充分考虑到产业技术和管理以及企业的承受能力，由此能够有效降低扩大生产者责任制度的企业执行成本和政府的管理成本，使之更容易推行。从发达国家的经验看，行业协会一般也是回收体系的组织者和管理者，因为一般情况下，这种架构比单个企业组织回收体系更有效率。当前不能忽视的问题是，我国绝大部分的行业协会都是政府部门或者行政性公司的附属机构，缺乏最起码的独立性。因此，政府应该承担起培育此类市场力量的责任，赋予行业协会一定的行业话语权。
3.3 合理利用税费补贴机制
考虑阻碍再生资源循环利用的经济原因，扭曲的原材料价格影响不容忽视。再生材料在质量上比不上原生材料，要推进再生材料的使用，必须使其在价格上具有竞争力，也就是要和原生材料保持一定的价格差距，一次性塑料饭盒的处置利用就是很好的实例。近两年石油价格上涨，相关塑料制品的价格上涨为再生品留出了一定的价格空间，使得循环利用实现了市场化运行。
税费补贴作为市场经济中最重要的激励手段，理应通过价格信号向市场传递信息，对需要抑制的活动加税或征收费用，对需要鼓励的活动减少税费乃至给予补贴。也就是说，在原材料供应环节，提高现有的资源税率来内部化初级产品生产过程中的外部性，提高原生材料价格，遏制滥用。在回收处置环节，可对塑料袋、过度包装物品等征收一定的处置费，增加人们使用的成本，促进减量化，并为替代品的开发研制、市场供给扩展空间；亦可将部分处置费用于补贴回收环节，帮助循环价值链得以延续。
参考文献：
[1] 戴星翼. 循环的动力[A]. 见：《资源环境经济学进展》第一辑[M]. 湖北人 民出版社，2004: 1-9.
[2] Xin Tong，Reid Lifset，Thomas Lindhqvist.Extended Producer Responsibility in China [J].Journal of Industrial Ecology，2005，8（4）: 6-9.
[3] 杨凯，徐启新，王震. 市场机制在白色污染物回收处置中的应用探讨[J]. 中 国环境科学，2003，23（3）：332-336.
[4] Thomas Lindhqvist, Reid Lifset.Can We Take the Concept of Individual Producer Responsibility from Theory to Practice[J]. Journal of Industrial Ecology，2003，7（2）: 3-6.
[5] OECD. Extended Producer Responsibility: A Guidance Manual for Governments. [OL]: OECD，2001.
[6] EPA.Extended Product Responsibility: A Strategic Framework for Sustainable Products[OL]: EPA，1998.
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
