浅谈中国废弃危险化学品环境管理现状、问题及对策
近几年，我国危险化学品、废弃危险化学品环境污染及突发事故不断加剧，引起全社会的普遍关注，特别是2002年国务院在全国范围内开展危险化学品安全专项整治以及2003年毒鼠强专项整治活动以来，废弃危险化学品安全管理及处置问题日显突出。2003年SARS在我国爆发，更使我国政府将包括废弃危险化学品在内的危险废物的管理提到了重要的议事日程，近两年相关的管理政策法规也不断出台，管理得到了一定的加强，但存在的问题仍然很多。
本文对我国废弃危险化学品的来源、特点、危险废物及废弃危险化学品的基本现状进行了阐述，分析了管理中存在的问题和症结，对今后如何有效加强废弃危险化学品及危险废物管理进行了探讨。
1 废弃危险化学品的几大特点
为切实加强废弃危险化学品环境管理工作，2005年8月，国家环保总局依据《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》及《危险化学品安全管理条例》颁布了《废弃危险化学品污染环境防治办法》。在该办法中明确给出了废弃危险化学品的定义，即废弃危险化学品是指那些未经使用而被所有人抛弃或者放弃的危险化学品，淘汰、伪劣、过期、失效的危险化学品，以及由公安、海关、质检、工商、农业、安全监管、环保等主管部门在行政管理活动中依法收缴的危险化学品以及接收的公众上交的危险化学品。
废弃危险化学品属于危险废物范畴，这一点十分明确，但从废弃危险化学品本身的特点来看，相比一般危险废物，它具有明显的特殊性，主要表现在：
具有商品特性，可利用性高。废弃危险化学品大多为拥有者不再需要而弃置的商用化工产品，最大的特点是未经使用过，具有商品特点，如成份单一、纯度高。相比一般的危险废物，再利用、资源化的空间较大，如分析纯级的废弃危险化学品不再作实验室分析用，但仍可满足工业需求；多数收缴的危险化学品也是可利用的产品。因此，废弃危险化学品虽是危险废物，但更是宝贵的资源，需要各层次部门采取有效措施促进其合理利用。
来源广泛、数量大。目前国内废弃危险化学品的来源主要有以下几个方面：一是危险化学品从业单位出于生产、经营等问题不再使用而弃置的危险化学品；二是企业在转产、停产、停业或解散过程中产生的库存或废弃危险化学品；三是工商、公安、质检、海关等部门在执法工作中查扣的违禁、伪劣危险化学品以及公众上交的危险化学品；四是一些研究单位、实验室未使用完的化学试剂、药品；此外，还有一些社会源的废弃危险化学品，如农户弃置的废弃农药等。尽管目前没掌握废弃危险化学品贮存量的准确数字，但仅从我国危险化学品从业单位众多就可预知其数量相当可观。
种类繁多、特性复杂。根据《危险化学品安全管理条例》，危险化学品主要是指列入《危险货物品名表》（GB 12268—1996）和《剧毒化学品目录》中的化学品，目前仅《危险货物品名表》中就有危险化学品4 500多种类。这些危险化学品具有爆炸性、腐蚀性、化学反应性、急性或慢性毒性等多种危险特性，而且彼此之间特性差异很大。然而，无论废弃前还是废弃后，这些化学品的化学结构并为发生变化，因此，其化学性质不变，危险特性不变，对人体健康和环境的威胁也未改变。可以说，废弃危险化学品是个庞大的危险源。
监管难度大、处置技术复杂。由于废弃危险化学品其产生、转移、处置或排放活动，在时间、空间上都有较大的弹性，对于管理部门实施监管，困难较大。此外，由于种类繁多以及复杂多样的固有特性，致使废弃危险化学品处置的技术难度和风险大，较一般危险废物也复杂得多。无论对从业单位还是管理部门都提出了较高的要求。
从废弃危险化学品的危害性上而言，同危险化学品一样对人体和环境均具有高危害。在人体健康方面，因其化学特性在暴露接触中可引发短期急性和慢性毒性中毒危害；在环境影响方面，可直接污染空气、土壤、地表水，进而影响地下水，其对土壤和地下水的污染常常是不可逆的，一旦造成污染将难以消除和治理。而且这些危害还常常具有长期性和潜伏性，如一些关停并转企业遗留的废弃危险化学品对当地土壤及地下水造成的严重污染实在多年之后才发生的，有些直接导致了污染事故和中毒事件。
2 中美废弃危险化学品管理之比较
国外普遍将废弃化学品作为危险废物中的一类实施管理，但少有对废弃化学品建立专项管理法规，美国也是如此。我国新颁布了《废弃危险化学品污染环境防治办法》，对废弃危险化学品与危险废物的隶属关系和管理范围进行了明确。
关于废弃危险化学品的界定，美国的定义相当明确，在美国的国家危险废物名录中，将危险废物分为4大类，即F类、K类、P类、U类，其中F类（28种）、K类（116种）为工业产生的固体废物；P类（239种）、U类（521种）为废弃危险化学品。P类和U类的定义是：尚未完全使用但由于某些原因废弃的化工商用产品，包括废弃化工产品、容器残渣以及从中泄露的残渣。列入该两类名录的物品需符合3条标准：（1）危险特性满足危险废物鉴别标准；（2）尚未使用过而废弃的；（3）满足100%纯度（即未被其他物质污染）、商用技术等级和单一活性成分的特点。其中P类与U类不同在于，P类为急性毒性废物，U类为一般毒性废物[1]。总的来说，美国对危险废物的定义及界定十分明确，而且量化，配有详尽的废物列表，较好操作。而我国危险废物的界定比较含糊，各地对危险废物的鉴别更多地凭借经验；废弃危险化学品定义借鉴了美国，突出了未使用过的特点。要加强我国危险废物的管理，首先需要在废物的鉴别上开展细致的研究工作。
美国对危险废物管理源自1976年颁布的《资源保护回收法》（RCRA），管理原则体现了危险废物从产生到消亡的全过程管理思路，基本出发点遵从源头减量—回收利用—安全焚烧/填埋的管理目标序列，特别强调减少废物产生、提高资源化回用比率，减少进入环境、需要处理处置的废物量。20世纪90年代，美国危险废物全国过程监管制度的总体趋势就是减量化，2001年，全美危险废物/固体废物回收回用工业有56 000个点，总产值2 360亿美元，已形成一个相当大的产业。相比之下，我国在废物减量化实施方面成效很不理想，原因有意识上的，更重要的是技术和经济能力，这方面还需要有政策上的引导，必要时应有强制要求，如强制清洁生产审核。
在管理制度上，美国废物管理的两大制度分别是跟踪制度（即转移联单制度）和经营许可制度（处理、贮存、处置危险废物的企业必须获得许可），与我国管理模式类似。但我国的转移联单制度自建立以来一直没有得到很好的实施，危险废物无序流动的现象没有明显改善，原因包括3个方面：一操作程序复杂；二企业守法意识淡薄；三缺乏足够的监督。在经营许可证管理上，目前人处于起步阶段，在操作层面面临很多技术难题，如焚烧设备指标测定和性能评估、内外部审批程序和评价标准的制定等。
不同的污染源美国有不同的管理要求。美国将危险废物产生源分为大源、小源和豁免小源，大源（LQGs）是指单月产生1 000 kg以上RCRA规定的危险废物的污染源；小源（SQGs）为产生量在100 ~1 000 kg的产生源，如实验室、印刷者、干洗店；产生量在100 kg以下的为豁免小源，如牙医办公室等。对于数量较多的小源，鼓励将其废物运输到集中处置设施去处置。对大源，政府规定危险废物产生者须承担识别废物种类、确定废物产生量、运输前适宜包装、转移联单签署、申请识别号、现场废物管理、双年申报、记录保存等一系列法定义务。相比之下，我国对危险废物的管理措施还没有细化到这个程度，更主要的是，我国危险废物按行业和类别的分布情况底数尚不清楚，危险废物产生总量的统计数据与专家的估计数据存在较大差距。对工业危险废物产生源、各产生源产生危险废物的种类、数量、流向，利用和处置方式等信息掌握不全，这对政府部门实施有效监管非常不利。
美国对危险废物处理处置设施的监管和环境责任追究极其严格，根据RCRA，在危险废物处理、贮存和处置设施（机构）的营业许可证管理文件中，明文规定了操作程序和禁忌等；对即将关闭的危险废物处理、贮存和处置设施，规定其所有者和营业者负有该场所关闭后30年的环境责任（如地下水监测、处置设施维护、安全监测）。为预防业主破产倒闭无力承担此责任，RCRA要求业主建立保证金系统（如信托基金、担保抵押、信用证等，用于该场所关闭时和后续清理的费用）、准备金（用于该场所关闭后的30年内地下水监测，该场所的维护和安全费用）、用于承担因事故或误操作造成危险废物泄漏的第三方责任财政保险（可用于赔偿公民或第三方在该场所附近的财产或人体健康之损害）[2]。我国至今还没有建立有效的污染者环境责任追究和资金保障机制，这对生态环境保护也非常不利。
总的来说，我国危险废物的法规体系虽然相对完整，但操作程序和要求亟待细化，制度执行中深层次的问题和解决方法有待研究。
3 我国废弃危险化学品管理中存在的问题
我国目前包括废弃危险化学品在内的危险废物年产生量约有1 000多万t，且呈逐年上升的趋势，每万美元GDP危险废物产生量已是同期发达国家的两倍多，同时我国危险废物历史欠账也很多，仅关停并转企业遗留的铬渣就达400多万t，危险废物形势十分严峻。然而，相比之下，管理中暴露出来的问题也很多：
企业、公众守法及管理意识淡薄，废物流失严重。我国目前危险化学品从业单位普遍存在管理不善的现象，环保意识淡薄，尤其是为数颇多的小规模化工企业，少有健全的环境管理制度，再加上设施水平、技术能力差，直接导致废物产生量和废弃量大，非法转移及倾倒事件不断。废弃危险化学品长时间堆存或被混入一般废物中流向环境，在对人体和环境安全带来威胁的同时，也由于没有有效的措施将这些危险废物加以收集、贮存、处置，使得一些处置设施不得不面临吃不饱的现象。
处置利用水平低，处置设施建设滞后。国内现有很多危险废物处置和利用设施简陋，技术水平低，存在不同程度的二次污染和安全隐患。废弃危险化学品品种复杂，废弃危险化学品的综合利用、环境无害化处置是一项技术含量高、设施要求高、管理要求严的复杂工程，现有的处置技术和能力很难满足国内危险废物及废弃危险化学品处置的需求，尤其针对废弃危险化学品单个数量少、品种多且分布广泛的特点，还需制定针对的处置措施。
环境监管任务与监管能力严重脱节。我国包括废弃危险化学品的工业危险废物产生企业达数十万家，利用和处置企业近千家，社会源产生的废弃危险化学品也多不胜数，环境监管任务十分繁重。然而，全国还没有建立起一支健全的危险废物管理体系，执法人员和水平显著不足。同时，随着管理工作的不断深入，技术支持力量薄弱的问题也越来越暴露出来，如危险废物鉴别、危险废物焚烧设施的性能测试等。扩大执法队伍、技术队伍，提高人员素质和能力任务迫切。
废弃危险化学品数量仍不掌握，监管缺乏有效依据。管理必须要拿数据说话，然而，我国废弃危险化学品底数尚不清楚，包括产生源、产生地点、各产生源产生废弃危险化学品的种类、数量、流向，利用和处置方式等都不明确，这直接导致了管理部门对其实施宏观管理、日常监管和应急反应缺乏强有力的数据支持。
缺乏有效的信息交换和资源回收机制，废物利用率低。各地还没有建立起有效的废弃危险化学品交换和回收利用机制，致使部门与部门、部门与企业、企业与企业之间信息沟通不畅，废弃化学品回收利用率低。废弃危险化学品不仅危害性大，可利用价值也大，利用好了就是资源，利用不好管理、处置成本、环境风险都要加大。
缺乏处置资金保障机制，处置难。危险废物处理处置要经过回收、贮存、转移、利用、处置等多个环节，所有环节均会发生费用，尤其废弃危险化学品种类繁多、成份复杂、潜在危害性大，使得其处理处置成本较高。我国目前还没有建立废弃危险化学品处置资金保障机制，处置的高额费用直接导致一些企业违规行为的发生。
4 管理对策建议
现阶段，要加强我国废弃危险化学品的管理，还必须从政府层面入手，下大力气在监管措施、方法、机制上对企业及公众行为进行引导和管理，具体的建议有如下几方面：
（1）建立简便易于操作的废弃危险化学品回收渠道
正如前面所说，单个污染源产生的废弃危险化学品往往数量小但品种丰富，从目前我国的基础设施情况及守法者的可操作性角度看，合理处理处置这些废物存在一定阻碍，主要原因的是没有一个适应现实情况的废物回收渠道，产生者常常不知道应该将这些废物交到哪里。因此，建立这样的渠道是目前首要要解决的问题，这些渠道必须简便、可操作，过于繁琐和困难也很难避免这些废物的随意弃置，可以鼓励合法经营单位定期定区域进行收集，考虑对废物经营单位制定适当的经济优惠政策，多设立一些符合国家标准规范的暂存库，本着就地处置的原则，在一定区域范围内建立回收统一协调机制。
（2）建立可行的保险金或抵押金制度
处置费用是目前废弃危险化学品无害化管理另一个难题，须及早对危险化学品从业单位强制建立风险抵押金或保险金制度，用于废弃危险化学品的处置及事故后的污染治理和环境恢复。国家有关部门也应将积极配合开设此项险种，推动废物处置产业化发展。
（3）全面加快废弃危险化学品处置设施建设
《全国危险废物和医疗废物处置设施建设规划》发布实施以来，危险废物无害化处置设施建设步伐得以加快，但建设进度还是滞后于预期目标和现实需求，中央政府还需采取措施推动此方面工作，各地政府也应该进一步提高认识，加快选址，加快资金落实，特别是那些尚无符合国家标准的处置设施或处置能力仍不足的地区，应积极建设和改造，减少废物跨境转移处置带来的环境风险。
（4）在地方财政预算中设立危险废物处置专项资金
各级行政部门在执法中仍不断收缴到许多淘汰、伪劣、违禁的危险化学品，而这些化学品的处置费用一直很难落实（这些化学品常常没有明确责任人或责任人没有能力处置），因为这个问题，不少地方纷纷反映不敢进行查处，面对这种现象，设立专项资金确保这些废弃化学品及时得到处置是各级政府需要尽快采取的措施。
（5）加大宣传，增强公众的监督力
让公众充分认识到废弃危险化学品的危害性，充分发挥公众的监督力是加强废弃危险化学品管理的有力措施。毕竟，提高政府部门的监管能力需要一个过程，尤其对于我国目前企业多、违法行为多、监管任务重的现状，一定时期内监管队伍不可能与其承担的监管任务完全匹配，因此加大宣传，提高公众的环境意识、危害意识、监督意识就显得格外重要。
（6）加强管理队伍、技术队伍建设，全面提升管理的能力和水平
大力加快危险化学品及危险废物队伍建设，培养一批高水平高素质的管理和专项技术人才，全面提升我国化学品/废弃化学品的环境管理能力，满足管理需要。
（7）细化管理程序和标准，加大法规执行力和效果
废弃危险化学品管理制度自上而下已渐成体系，缺乏的是执行力。政府部门应在队伍建设的基础上，进一步在制度操作性上下功夫，重新审视制度的可行性，并尽可能细化管理要求及执行标准，如废物申报、转移跟踪、经营资质审查、处置设施评价等。
此外，家底不清，污染源信息不掌握等问题也必须及早解决，尤其是那些对人体和环境具有高危害的化学品，如POPs物质、已经或即将被淘汰的高毒农药等。应尽早开展调查，研究制订针对各行业的废弃危险化学品管理政策和措施，尤其要在这些政策措施中体现全过程管理思路，形成一整套针对性方案，真正实现我国危险废物管理的基本原则：减量化—资源化—无害化。
（8）充分发挥行业协会的力量，加强培训，增加企业责任感
政府部门应加大与行业协会的合作，利用行业协会的优势，与企业建立更为紧密的联系。积极开展对企业的培训和交流，提高企业实施废弃危险化学品管理和事故防范的能力，特别是增强企业实施污染控制的自觉性和责任感，提升企业的大局意识和社会道德心。
参考文献
[1] 中国环境科学研究院固体所.危险废物特性鉴别及国家危险废物名录研究报告[R]，2005.
[2] 国家环保总局污染控制司.固体废物管理与法规——各国废物管理体制与实践[M].北京：化学工业出版社，2004.
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