BOT项目融资模式在环保项目中的应用
随着科学发展观、发展循环经济、绿色GDP等理念得到广泛认同，环保工作日益得到社会各界的重视，保护环境、实现可持续发展，正成为社会各界的共同目标。但是由于长期以来一直存在着单纯追求经济增长的倾向，我国在环保方面“欠账”很多，环境问题已成为我国当前面临的最主要的挑战之一。
1 我国环保产业投资的现状
长期以来，环境污染的治理一直被当作公益事业，完全依靠政府立项投资，财政拨款运营。随着经济的发展，未来十年，我国环保基础设施的建设将大大加快，所需的投入十分巨大，仅污水处理而言，2008年全国废水排放总量为572亿t，而污水处理率仅为62.9%。国家环保“十一五”规划提出到2010年，所有城市都要建设污水处理设施，城市污水处理率不低于70%，全国城市污水处理能力达到1亿t/d。为实现这一目标，我国新增城镇污水处理规模4500万t/d，总投资将是数百亿元。作为发展中国家，财力有限，仅靠政府投入，是非常困难的，环境保护不仅是政府行为，也是社会行为，环境污染治理需要走市场化、社会化、专业化、产业化之路。“十一五”期间，国家也将鼓励和支持社会资金投向城市环保基础设施的建设，加大排污费的征收力度，努力使环保产业达到保本微利的水平，使资本良性循环，吸引更多资金的投入。加大资金的投入，不仅是政府的投入，还应包括企业投入、社会投入、资本市场投入以及外资的投入，多渠道、多层次、多方位地筹集资金。近年来，BOT模式作为国际流行的一种投资方式开始进入我国环保领域，特别是城市生活污染治理产业。面对我国城市污水处理厂、垃圾处理厂建设所需巨大资金的缺口，BOT运作方式无疑是解决问题的一个良策。
2 BOT融资模式的概念
BOT（buliding-operate-transfer）即建设—运营—移交，指由一国财团或投资人作为项目的发起人，从一个国家的政府或所属机构获得某些基础设施的建设特许权，然后由其独立或联合其他方组建的项目公司，负责项目的融资、设计、建造和运营，整个特许期（期限一般为15～20年），项目公司通过项目的运营来获得利润，并用此利润来偿还债务。在特许期限届满时，整个项目设施无偿或以极少的名义价格转让给东道国政府。BOT是一种新型的工程项目融资和建设方式， BOT方式在发展中国家得到广泛应用。近几年，BOT首先被引入我国基础设施建设中，如高速公路的建设。而引入环保领域，如城市生活污水处理厂、城市垃圾处理厂的建设运营则才刚刚开始。BOT模式已成为解决污染治理产业资金不足的一种好方法。采用BOT模式的优势就在于：一方面政府面对污染治理项目所需的巨大资金缺口无资金压力或少资金压力，政府不再充当经营者的角色，实现了政企分开；另一方面国内外的投资者通过政府的支持找到一个风险小、收益稳定的投资项目，对政府有利、对投资者也有利。
3 BOT模式在国内应用的现状
3.1 BOT在国内环保产业的应用
世界排名第一的水务企业—法国威望迪环境公司首席执行官亨利·普罗里奥表示，中国城市独有的特点使得他们十分看好中国城市污水处理市场的无限潜力，并将继续加大对中国污水治理市场的投资。此前早在 1997年，威望迪集团就在天津成功改造了1座技术落后的水厂；该集团在成都投资1.1亿美元建成的日处理能力40万t的净水处理厂也已经开始试运营；2001年7月该集团与陕西省宝鸡市还签署了合作建设城市供水及污水处理的协议，总投资达6500万美元；在青岛，该集团还将投资扩建一个日处理能力14万m3 的污水处理厂，同时经营管理1座总处理能力为22万m3 /d的污水处理厂。
大连傅家庄污水处理厂由大连东达环境工程公司投资并运营，目前运营状况良好；北京桑德环保产业集团已用BOT方式启动了北京肖家河、通州区两个大型市政污水处理项目；2002年，徐州源泉环保公司与徐州市公用事业管理局签订了合同，由前者以BOT方式投资兴建的徐州三八河污水处理厂一期工程更是一项成功的 BOT运作实例。
3.2 主要特点
（1）通过比较研究，目前在国内，BOT已经形成了民营企业、上市公司、外国企业共同投资的三足鼎立的竞争格局。1）外国企业的BOT项目市场主要集中在中国的特大型城市，业务主要面向供水行业，通过国际财团或者跨国银行进行融资，由中国政府承担保证；2）国内上市公司的BOT项目集中在大中型城市，业务主要是排水，由项目公司的发起人提供担保，向国内银行贷款融资；3）民营企业的BOT市场主要集中在小城市，业务主要是排水，由项目发起人提供贷款担保，向地方银行进行贷款融资。在现阶段，供水行业的风险小于排水行业，这是因为其污水收费率远远低于供水行业，而且供水行业与排水行业相比，其经营管理要简单得多。
（2）从项目实施的情况来看，现有BOT项目主要集中在城市排水、给水、污泥和垃圾处理方面。这类项目具有一定的专业技术门槛，但技术含量和对资本的要求又不是很高，因此比较适合我国企业的发展水平，而且受到能力限制，技术含量高和综合开发利用的项目还不多见。
（3）项目运作的方式日趋规范化。
4 BOT融资模式在应用中出现的问题
近年来，国内各地开始采用较为规范的招投标方式，在信息的透明度、项目决策的科学性和公平性方面有了明显的进步。尽管如此，BOT模式实际应用于环保产业时，目前还存在以下一些问题：
（1）缺乏法律法规的规范
BOT投融资方式具有投资数额大、投资周期长、在项目运行期间不确定因素多的特点，因此，需要有明确的法律法规进行规范。目前我国尚未专门对BOT进行立法，现有法规主要是为规范吸收外商投资而出台的，且多以部门“内部文件”、“通知”的形式存在，例如对外贸易经济合作部1994年发布的《关于以BOT方式吸收外商投资有关问题的通知》；国家计委、电力部、交通部1995年联合发布的《关于试办外商投资特许权项目审批管理有关问题的通知》等，这些文件透明度不高，权威性较差，不同部门文件之间缺乏协调性甚至出现冲突。在执行上，各地也普遍缺乏实施细则，导致了同样的项目在价格测算和评标方法等方面出现较大差异，影响了政策的连续性。
（2）缺乏有效的管理体制
BOT项目的核心是政府将专营权授予中标的投资者，而由谁代表政府行使授权和管理，各地的差异很大。例如同为污水处理项目，有的由城建局作为政府代表，有的由工程指挥部这类临时机构作为代表。由于缺乏规范，不仅难以保证效率，而且这种潜在的变数会给项目的实施和建成后的运行带来风险。
（3）缺乏标准体系导致难以科学合理定价
在BOT投融资模式中，定价是核心问题，定价过低将损害投资者的利益，不仅不利于吸引民间资本，还可能最终将投资者的损失转嫁给消费者；定价过高则意味着政府风险和守信成本的提高。近年来，一些地方政府为了吸引外资，与外商签订无风险、高固定回报率的特许权经营合同（如沈阳第九水厂的固定回报率近20%），然而，项目投产运行几年后发现当初签订的合同对自己过于不利（如沈阳自来水公司给第九水厂支付的水价是2.5元/吨，而市场平均价格是1.4元/吨。到2000年自来水公司因此亏损2亿多元），要求重新签订合同或者单方毁约，造成了项目的失败，导致一些外资跨国公司退出了中国市场。
（4）缺乏配套设施
以污水处理为例，有的地区的污水处理厂的实际运行能力仅为设计能力的70%；北京很多新建小区都建有中水站，但由于缺乏管网配套设施，造成相当一部分设备尚处于闲置状态。这种状况如果持续下去，也会对 BOT模式产生不利影响。
（5）市场竞争不规范
目前在环保产业领域中，BOT仍属新生事物，不少环保公司不管是否有过深入研究、是否具备相应实力，都想占据一席之地。不少资产规模仅几百万的环保企业也到处承揽环保BOT项目，他们甚至连投资成本如何测算都不知道，就去与业主谈运行价格，造成在一些地区出现恶意降价竞争的现象。这种不规范的市场竞争使正规公司面临较大风险。
5 建议
（1）加快法制建设，尽早对BOT环保项目进行规范为了形成合理的风险分配机制，建设健康的法律环境，有关部门应尽早制定一部详尽的污水处理BOT专项立法，以促进我国BOT模式的发展，以规范的操作程序和运作方式，实现现行法律体系与环保BOT项目的衔接，为BOT方式提供良好的法律环境。此外，有关部门还应制定相关的配套制度，包括符合国际惯例的项目评估测算制度、项目公示制度、BOT项目移交管理办法等，用以规范 BOT项目的谈判、合同文本的主要内容和表达方式、合同的审核、项目移交程序和意外情况的处理办法等等。
（2）各级政府应加强信用观念，克服短期行为，将价格和购买量建立在风险分担、公平合理的基础之上
在环保行业大规模地推行BOT模式，首先要求各地政府要有诚心和严格遵守合约的意识。为了严格守信，各地政府必须将特许权合同建立在科学合理的测算价格和购买力的基础之上，应在充分考虑财政负担能力的前提下科学合理地确定项目投资回报率，测算政府需要支付的污水处理服务费。同时要注意克服短期行为，避免为降低前期费用而使后期费用增大的现象。
（3）加快标准体系建设，改进项目定价机制
经验表明，科学的市场预测、适度的投资回报率和合理分担风险的架构是保证BOT项目成功的重要因素。因此，必须建立完整的标准体系和科学合理的价格测算方法。对于国家管理部门来讲，应尽快修订更新现有专业标准体系，增补有关内容。对于城市政府来说，一是要改进组织工作和规范定价程序，二是要统一价格计算的标准和口径，三是要增加定价过程的透明度。
（4）规范竞争，提高投资者素质
为避免低素质投资者进入环保市场扰乱竞争秩序，建议行业主管部门提高对BOT项目建设参加者的资质要求，建立环保项目建设的等级管理制度，并进行分类管理。
（5）完善配套设施建设
BOT模式尽管是增加投资主体、拓展融资渠道的有效途径，但并不是所有环保项目都适宜采用这一模式。对一些难以定价和计算投资回报率的项目，还是应当由政府投资和建设。我国在配套设施建设方面还很薄弱，往往跟不上实际需要。因此，今后应加强规划、城建、计划、财政等部门之间的沟通与协调，加快配套设施建设。
参考文献：
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[6] 中华人民共和国国家环境保护“十一五”规划[Z].
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