流域治理再现碧水蓝天
“遥望洞庭山色翠，白银盘里一青螺”。千古洞庭的美景，从现实走进了诗词，又从诗词变回了现实。2007年，为了再现“八百里洞庭美如画”的一湖青翠，一场声势浩大的污染整治活动在洞庭湖拉开帷幕，并绵延展开至整个湘江。与此同时，从湘江到松花江，从海河到淮河，流域综合治理正在全国上下大刀阔斧地进行，归还出一片片碧水蓝天。
2008年流域综合治理仍将是重点工程。十一届全国人大一次会议上的政府工作报告指出，过去5年政府高度重视资源节约和环境保护，中央政府投资支持重点流域水污染防治项目691个。2008年要做好“三河三湖”、南水北调水源及沿线、三峡库区和松花江等重点流域污染防治工作，实施渤海环境保护总体规划。提高重点流域水污染物的国家排放标准。
党的十七大报告第一次明确提出了建设生态文明的目标，水环境治理是其中非常重要的一部分。流域水循环不仅构成了经济社会发展的资源基础，是生态环境的控制因素，也是诸多水问题和生态问题的症结所在。
明确管理责任
流域综合管理的前提是明确管理责任，而治污责任主体缺位可谓是治污的重要病症之一。业内人士认为，对于跨地域的流域治理工程，仅仅由地方城市作为责任主体分而治之是不能解决根本问题的。因为一个流域可能流经几个省上百个县（市），作为流域内的任何一个地方城市，都无法超越其余城市成为流域污染的责任主体，而将所有地方城市共同列为责任主体却难以明确各自的责任。
2007年5月，太湖发生大规模蓝藻污染事件，给无锡市饮水安全带来了一场危机。危机过后，江苏省开始了全面的整治活动，并提出“3—5年内实现太湖水质明显改善”的目标。在随后举行的太湖水污染治理工作会议上，省委、省政府明确落实了各级政府及相关部门的职责、任务，严格推行问责制，明确了管理责任。
为此，江苏省加强了对这项工作的组织领导，调整充实了省太湖流域水污染防治委员会，并设立了专门的办事机构，负责组织协调、督促检查、狠抓落实。其次，各市人民政府是各地实施国家和省太湖流域“十一五”水污染防治规划和工作方案的责任主体，对辖区内治污工作负总责，每年要向省政府汇报履职情况。此外，按照“谁家孩子谁抱走”的原则，全太湖统一部署，省以下一级管一级，层层分解落实责任。根据任务分解方案及不同职责，各主要部门各有不同分工。
太湖蓝藻污染事件再次表明，流域管理是一项涉及多部门、多省市、多利益主体的复杂系统。国际上成功的流域管理经验告诉我们，无论其机构设置方式有何不同，城市之间以及不同利益主体之间都需要一个协调机制。因为城市是流域的用户节点。单一城市无法脱离对流域的依靠，无法脱离流域内其他城市对自己的影响和制约。所以，流域间协调机制是建立水的流域综合管理的核心环节。
如果说明确管理责任是前提，那么通过监督建立各级地方政府的责任机制则是实现这一前提的有力保障。总结国际经验看到，地方政府对于流域治理的态度转变是控制流域城市水污染的关键。以利益协调、统一规划为前提和依据，将流域治污业绩纳入地方政府政绩考核指标体系当中，建立针对地方政府的奖惩机制，明确和强化各级政府的治污责任，将从根本上转变地方政府的发展思路，调动地方政府治污的积极性。
统一流域规划
2008年1月25日，青海省水利厅召开全省流域规划修编工作会议，部署了全省流域规划修编工作。与以往不同，这次规划克服了旧规划重开发、轻保护，重利用、轻节约，不符合科学发展观要求的缺点，充分反映了流域变化的新情况和新特点，以及流域可持续发展和流域管理的新要求。由此可见，务实、统一的流域规划和前期工作是流域综合治理的基础，也是流域综合管理的核心内容。
鉴于水的自然属性限制，流域内的水资源与水污染，水资源总量与各地方城市用水需求，以及流域内各城市之间都有着密不可分的关联。流域内的所有城市是同一个系统中的共生关系，流域内各城市的发展规划、产业发展战略、调水用水规划以及城市水污染管理对于流域以及流域内其他城市都会产生重要的影响。
城市的水资源管理和水污染控制都不是单个城市可以解决的问题，需要进行流域区域的协调统一管理，综合考虑流域的水量、水质、水工程、水处理、生态环境等诸多因素，制定具有科学性和约束性的流域规划，明确各地方政府的责任，指导各地方城市制定并执行与流域规划相符的地方发展规划。
规划方面，国务院全面部署了流域综合规划修编任务，明确了今后3至5年的工作目标；水资源综合规划进入收尾阶段，全国水资源及其调查评价成果已报国务院同意，近期即将正式发布，水资源配置规划已基本完成，成果正在协调中；国务院已经批复了珠江、海河、松花江、辽河、太湖的流域防洪规划；水利发展“十一五”专项规划、石羊河流域规划、渭河流域规划、城乡饮水安全规划、保障珠海澳门供水安全专项规划、珠江河口澳门水域综合治理规划等一批重大规划得到国务院批准。
各地也结合实际，开展了一大批各具特色的流域规划。规划不仅为大规模的水利建设提供了基础依据，保证了水利建设的科学有序实施，也发挥了规划对涉水事务的社会管理作用。在依据规划进行治理开发和工程布局等的同时，更加强调水资源和水环境的承载能力，依据规划划出的河流开发利用的“红线”，合理确定不同河流和河段的治理、开发和保护功能定位。前期工作方面，南水北调、治淮两大工程前期工作克服了各种困难，基本满足了工程建设的需要。一批重点工程前期工作加快推进，为增加水利投资规模奠定了较为扎实的前期基础。
扩大资金来源
资金是实现流域综合管理的保障，流域治理需要来自多元渠道的投资。目前政府投资仍是流域治理的重要支撑，而设施建设运营的市场化是扩大资金来源和实现效率的根本。
一方面，政府仍然是流域治理的主要投资主体，政府资金在流域治理过程中发挥着不可替代的作用。各级政府都必须保障流域治理的资金投入，同时应积极进行机制创新，研究政府资金引导和补贴流域治理的新机制，以更好地发挥政府资金的核心功能。而另一方面，则需要确立企业投资的主体地位，促进和吸引不同经济成分的企业投资参与水业基础设施的建设。
从2002年开始，城市水务市场准入开放向纵深发展，投资和运营主体多元化的格局逐步形成，不同经济成分、不同竞争优势、不同经济规模、不同国家的企业纷纷向一二三线城市水务领域进军。虽然没有严格的统计，但目前全国各地城市包括四大直辖市、所有省会城市、大部分地级市以及一部分县级市基本上都有了“外来人”投资和运营的水务项目。这些项目形式多样，有单体的BOT（建设—运营—移交）、TOT（移交—运营—移交）、委托运营等形式，有水务企业股权交易形式等。强势的城市水务投资者更倾向于直接为终端客户提供服务，实行全面的资产管理。
确保多元化的投资渠道则是一大难题。对于企业，政府资金需要根据具体情况，给予“基于产出”的补助，以承担一定的政府治污投资责任。为此，政府不仅要探索政府资金与市场化机制结合的高效创新机制来提高投资效率，还要制定立足于公共利益的政府补贴政策，明确补贴对象与补贴目标，避免资本市场投资者因为政府低息贷款项目失去投资积极性，对于公众，完善污水处理收费制度是市场化机制引入的前提。十一届全国人大一次会议上的政府工作报告提出，2008年要提高城镇污水处理能力，力争用两年时间在36个大城市率先实现污水的全部收集和处理。适当提高排污费、污水处理费和垃圾处理费标准。对于城镇之外的困难地区，业内人士建议在各级政府补贴的前提下，可以根据情况调低收费水平，但必须开始污水收费，它关系到污水投资运营机制的转变。对使用自备水源企业的污水收费更应严格执行，否则将破坏管理的系统性。同时完善水资源费，建议水资源费逐步改为水资源税，并加大比重，使其成为流域机构调节性政府投资的核心组成部分。
进行机制创新
湖南在修编《“十一五”城镇污水处理行业发展规划》中，进行了一系列的机制创新尝试。提出对污水处理行业实行流域化和区域化的统一管理，将污染治理的重点从城市指向城镇，从污水处理设施的单一布点指向“全省覆盖”的全面布局。探索在湘江流域各城镇逐步建立保障供水安全、统一监管与应急响应的体系。
针对项目多、分布广、单个项目规模小的特点，湖南将未来3年全省待建的污水项目以14个市、州为基本单位进行打包。通过引进战略投资人，规避传统分散建设、无序竞争带来的风险，做到全省统一规划、整体投资建设、集中采购、按期达标、政府强化监管。从而以资本为纽带，上下游城镇利益联动，流域内污染同治，建立统一的应急预案与安全保障机制；消除同一流域内因“一地一厂”模式而人为造成的工程质量、运营管理、行业监管、应急保障中的隐患；降低工程建设、原材料与设备采购、运营、政府监管的成本。
2007年12月21日，湖南省政府与国内最大的水务上市公司北京首创股份有限公司签订污水处理《战略合作协议》。首创股份将以BOT方式，投资50亿元治理湘江流域污染，在2010年前后建成城市污水处理厂，并按国家有关规定达到排放标准。此举开创了政府与企业合作、治理规划与投资建设有效结合的水域治理新模式。
按照协议，合作双方将在污染防治、环境管理与环保产业等领域展开全方位的合作。计划首先实施长株潭地区项目，同时启动湘江流域的污水处理设施建设，建立湘江流域上下游水环境管理机制，包括建立跨行政区域交界断面水质达标管理、水环境安全保障和预警机制，以及跨行政区域污染事件应急协调处理机制。而政府方面则将未来3年全省待建的污水项目以市、州为基本单位进行打包，通过引进战略投资人，做到全省统一规划、整体投资建设、集中采购、按期达标、政府强化监管，从而以资本为纽带，上下游城镇利益联动，流域内污染同治，建立统一的应急预案与安全保障机制，力争探索出治理污染的成功经验。
保障供水安全
湖南省与首创股份的合作无疑是将流域治理引入市场机制的成功案例，对新建污水处理厂项目，采用BOT模式，不但引入了新资金，也将提高建设运营效率。相应的，对已建成的设施，则可以推行TOT模式，转让给社会企业来运营，既盘活国有资产又可以提高管理水平和运营效率；为降低水价压力，有条件的地区，也可以保留产权，而将运营权转让给社会企业。
首创股份总经理潘文堂表示，作为一家国有控股的上市公司，首创股份与项目所在地政府部门有着共同追求。公司在追求经济效益的同时，始终将社会责任摆在首位，从而全力保障供水的公共安全，保障污水处理的达标排放。水务企业的发展需要与各地政府部门建立良好的沟通机制。结合各地政府的需求，首创股份的下属水厂全部编制了相关的供水应急预案，并积极纳入到各城市发展规划中。
从做产业的长远利益出发，也应该追求与被投资方的长期合作与发展，从而在形成共同投资理念的大前提下，共谋发展。潘文堂表示，首创股份这几年在水务投资中一直注意避免成为一种投资银行式的企业，在水务市场上不是进行简单的兼并与收购，而是通过长期合作的方式，建立一种全新的水务企业模型，以此完成首创股份的投资行为。正是基于这个理念，首创股份在项目的合作过程中，不局限于眼前，而是关注合资公司今后20—30年的发展能力。
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