我国城市生活垃圾处理行业2008年发展综述
摘要:简述了2008年我国城市生活垃圾处理的总体状况；归纳了2008年国家发布和实施的有关标准与政策；介绍了已批准申请CDM的填埋气体利用项目和垃圾焚烧项目；列举了2008年对生活垃圾处理有重要影响的主要事件；分析了生活垃圾处理场的建设和生活垃圾焚烧处理的发展趋势。
关键词:城市生活垃圾,处理设施,行业发展
1 生活垃圾处理总体状况
根据2008年中国统计年鉴，截至2007年底，全国655个设市城市生活垃圾清运量1.52亿t,有各类生活垃圾场453座，处理能力为27.2万t/d，集中处理量约9400万t,集中处理率约为62%；其中城市生活垃圾填埋场363座，处理能力21.5万t/d，填埋处理量约7664万t；城市生活垃圾堆肥厂17座，处理能力0.79万t/d，处理量250万t；城市生活垃圾焚烧厂67座，处理能力4.58万t/d，处理量1466万t；按处理量统计，填埋、堆肥和焚烧处理比例分别占81.7%、2.7%和15.6%，按清运量统计分析，填埋、堆肥和焚烧处理比例分别占50.4%、1.6%和9.6%（见图1，上述数据没有包括个别综合处理厂）。
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与2006年相比，2007年生活垃圾处理方式中的堆肥处理量进一步萎缩，填埋处理量略有增长，而焚烧处理量则增长显著，其中比较突出的是，生活垃圾焚烧处理厂主要分布在长三角和珠三角地区，以广东、江苏、上海和浙江比较多。国内无害化城镇生活垃圾集中式处理设施分布情况见表1。
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生活垃圾处理率在2007年达到61.6%，与2006年相比有明显的增长，改变了生活垃圾处理场（厂）数量近6年持续下降的状况，以及生活垃圾集中处理率近些年徘徊的局面。1996-2007年城市生活垃圾处理统计情况见图2。
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2 2008年国家发布的标准与政策
2.1 标准
2008年发布与生活垃圾处理以及环境卫生有关的标准主要有：
《生活垃圾填埋场污染控制标准》（GB16889-2008）；《生活垃圾卫生填埋场环境监测技术要求》(GB/T18772-2008）；《生活垃圾渗滤液碟管式反渗透处理设备》（CJ/T279-2008）；《垃圾填埋场用线性低密度聚乙烯土工膜》（CJ/T276-2008）；《垃圾填埋场压实机技术要求》（CJ/T301-2008）；《土工合成材料 塑料土工格栅》（GB/T17689-2008）；《生活垃圾应急处置技术导则》（RISN-TG005-2008）；《城市道路清扫保洁质量与评价标准》（CJJ/T126-2008）；《城镇市容环境卫生劳动定额》（HLD47-101-2008）；《环境卫生图形符号标准》（CJJ/T125-2008）；《村庄整治技术规范》（GB50445-2008）；《公共厕所设计导则》（RISN-TG004-2008）；《塑料垃圾桶通用技术条件》（CJ/T280-2008）；《城市容貌标准》(GB50449-2008）；《城镇污水处理厂污泥处置 土地改良用泥质》；（CJ／T291－2008）《城镇污水处理厂污泥处置 单独焚烧用泥质》（CJ／T290－2008）；《城镇污水处理厂污泥处置 制砖用泥质》（CJ／T289－2008）；《城市公共设施规划规范》（GB50442-2008）；《土工合成材料 长丝纺粘针刺非织造土工布》（GB/T17639-2008）；《土工合成材料 长丝机织土工布》（GB/T 17640-2008）；《土壤和沉积物 二恶英类的测定 同位素稀释高分辨气相色谱-高分辨质谱法》(HJ77.4-2008）；《固体废物二恶英类的测定 同位素稀释高分辨气相色谱-高分辨质》(HJ77.3-2008）。
新修订的《生活垃圾填埋污染控制标准》(GB16889—2008）于2008年7月1日开始实行。新标准有以下几方面突出特点：
（1）填埋场场址选择删除了具体距离要求。《生活垃圾填埋污染控制标准》（GB16889-1997）要求生活垃圾填埋场离居民区的距离要大于500米，新修订的《生活垃圾填埋污染控制标准》（GB16889-2008）不再提具体的“距离”要求，要求通过环评来确定。
（2）新修订的标准实际上允许生活垃圾焚烧飞灰进入生活垃圾填埋场，其中也设置了一些条件，如含水率小于30%，二恶英的含量小于3μg/kg，以及飞灰浸出液污染物浓度限值。
（3）对填埋场垃圾渗滤液的处理要求更加严格。新标准9.1.1条规定“生活垃圾填埋场应设置污水处理装置，垃圾渗滤液（含蓄水池废水）等污水经处理并符合本标准规定的污染物排放控制要求后，可直接排放”。
（4）新标准对填埋气体的回收利用提出了更具体的要求，其中5.15条提出“设计填埋量大于250万吨且垃圾填埋厚度超过20m的生活垃圾填埋场，应建设甲烷利用或火炬燃烧设施处理含甲烷填埋气体。小于上述规模的生活垃圾填埋场，应采用能够有效减少甲烷产生和排放的填埋工艺或采用火炬燃烧设施处理含甲烷的填埋气体”。明确要求大型填埋场设置填埋气体利用和火炬燃烧系统。
2.2 有关法规政策
环境保护部、国家发展和改革委员会、国家能源局发布的“关于进一步加强生物质发电项目环境影响评价管理工作的通知”（环发〔2008〕82号）对生活垃圾焚烧厂建设又提出了一些具体要求。如新建生活垃圾焚烧厂厂址一般不得选在城市建成区；环境保护距离不得小于300米等；对于烟气排放中的二恶英和氮氧化物也提出更严格的要求。要求“二恶英排放浓度应参照执行欧盟标准（现阶段为0.1ngTEQ/m3）；在大城市或对氮氧化物有特殊控制要求的地区建设生活垃圾焚烧发电项目，应加装必要的脱硝装置，其他地区须预留脱除氮氧化物空间；安装烟气自动连续监测装置；须对二恶英的辅助判别措施提出要求，对炉内燃烧温度、CO、含氧量等实施监测，并与地方环保部门联网，对活性炭施用量实施计量”。此外，该通知继续肯定了生活垃圾焚烧采用流化床焚烧炉掺烧燃烧的工艺，如提出“现阶段，采用流化床焚烧炉处理生活垃圾作为生物质发电项目申报的，其掺烧常规燃料质量应控制在入炉总质量的20%以下。其他新建的生物质发电项目原则上不得掺烧常规燃料。国家鼓励对常规火电项目进行掺烧生物质的技术改造，当生物质掺烧量按照质量换算低于80%时，应按照常规火电项目进行管理。”
“国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知”（国办发〔2007〕72号）规定，于2008年6月1日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋（以下简称超薄塑料购物袋），并实行塑料购物袋有偿使用制度。这一政策获得国际上一些组织的赞誉。
此外，与生活垃圾处理有关的重要政策文件还有中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第四次会议2008年8月29日通过的《中华人民共和国循环经济促进法》（自2009年1月1日起施行）；国家环境保护部、国家发展和改革委员会颁布的新的《国家危险废物名录》（于2008年8月1日起施行）。
3 生活垃圾处理设施
3.1 卫生填埋处理
2008年，新投入运行的生活垃圾填埋场主要集中在中小城市。生活垃圾填埋场的数量也将逐年增加，特别是以县城为服务中心的生活垃圾填埋场有明显的增加。例如，河南省2008年实现了县县建有生活垃圾填埋场的目标，其它一些省区也相继提出在未来几年每个县建设一个垃圾填埋场的目标。
为促进各地城市生活垃圾填埋场建设，规范生活垃圾填埋场的建设和运营，住房和城乡建设部对全国2006年后新建和未达标的生活垃圾填埋场进行无害化等级评定和复核（“关于开展生活垃圾填埋无害化等级评定复核的通知”建办城函[2008]389号）。
随着《生活垃圾填埋污染控制标准》（GB16889-2008）的实施，填埋场垃圾渗滤液处理的市场需求明显增加。目前国内大部分填埋场垃圾渗滤液的处理还达不到标准要求。从技术上分析，要达到新的标准要求，无论是直接排放还是送到城市污水处理厂，渗滤液处理后端工艺都需要采用膜处理技术，而采用膜处理技术工艺，就需要对浓缩液进行进一步处理，同时也就要求最大限度地实行雨污分流，否则在大量的渗滤液产生的条件下，就算处理技术能够达标，渗滤液处理成本也将成为很大的负担。
对填埋气体进行收集和处理，不仅减少了环境污染，同时也是对减少温室气体排放的有效贡献；当填埋气体产生规模较大时，还可以进行发电或进行回收利用。2008年，绵阳、福州、上海、天津、沈阳等城市均有填埋场填埋气体发电厂新投入使用。根据调查，截止到2008年底，我国建成并投入使用的填埋气体收集处理项目约有30个，其中填埋气体发电厂有19座，发电装机容量超过40MW。
对于填埋气体的利用，各地积极参与申报CDM项目，截至2008年12月31日，已经有30个填埋气体利用项目得到国家发改委批准（见表2）。目前较大规模的填埋场绝大部分都已经与一些外国公司签订了填埋气体利用协议，但填埋气体利用工程总体上进展缓慢，许多填埋场填埋气体利用工程还停留在协议阶段。
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3.2 焚烧处理
2008年新投入运行的生活垃圾焚烧厂在9座以上,总规模约为9000t/d（见表3），比2007年略有增加。我国生活垃圾焚烧处理发展中有一个值得注意的倾向，就是垃圾发电与垃圾热值脱离。目前我国运行的依靠加煤混燃的垃圾焚烧发电厂有90%以上属于“小火电”类型的发电厂，如果审核这些垃圾发电厂煤的消耗量，单位发电的煤耗与国家要求关停的“小火电”没有区别。
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目前，全国在建和规划在建的这类垃圾发电厂还有几十座。上马的这类垃圾发电厂还有以下几方面危害：
（1）扰乱了生活垃圾焚烧处理市场。由于该类垃圾发电厂运行不稳定，垃圾处理量不能达到设计处理能力，所在城市不得不再建填埋场或将原本焚烧的垃圾继续送去填埋处理。
（2）一些地区受低垃圾处理补贴诱惑（企业BOT建设垃圾焚烧发电厂，只要求政府支付20元/t左右，最低为8元/t的垃圾处理费，最低的为8元/吨垃圾处理费），项目建成后，以煤价上涨等理由，又要求政府大幅度提高垃圾处理补贴，而这些地区政府又无力支付高垃圾处理补贴，这样垃圾焚烧发电厂就变成了事实上的“小火电”，原本计划焚烧的生活垃圾还是要继续填埋，结果造成了国家的利益受损。
（3）这些依靠加煤混燃的垃圾焚烧发电厂90%以上都不符合《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》中的规定，但却能获得资源综合利用电厂的认定，享受政策补贴，使国家形象受损。
（4）发达国家和地区的混合垃圾焚烧都不再发展这类技术，如日本环境部已经明确这类技术工艺由于成本高、污染大而不再使用。日本、德国、瑞士、奥地利、美国、新加坡、韩国以及我国的台湾地区等生活垃圾焚烧厂都不采用与煤混燃的技术工艺。而我国的一些研究部门或机构却在推广应用这项技术，在实际操作中存在很多问题。如果说《国家鼓励的资源综合利用认定管理办法》是允许燃烧垃圾时可以添加一些煤，而现有的这类垃圾焚烧厂在实际运行中却是燃煤时添加点垃圾。
尽管从理论上垃圾焚烧发电也可以申请CDM项目，也有一些项目通过了国家发改委的批准（见表4），但是，如果仔细分析垃圾焚烧发电申请CDM项目的具体要求（根据第10版涉及生活垃圾焚烧的方法学AM0025），如要求灰渣的含碳量小于1%，严格遵守项目所在国的环境标准等，我国生活垃圾焚烧厂大多难以满足有关要求。因此，尽管垃圾焚烧对温室气体减排的贡献是显著的，但并不适宜申请CDM项目，最终也难以获得减排指标出售收益。
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3.3 堆肥处理
2008年，城市生活垃圾堆肥处理继续呈现停滞甚至萎缩的状态。一些采用分选处理的堆肥场已经倒闭，部分采用分选处理的堆肥场的二次污染问题也在不断暴露。城市生活垃圾堆肥处理的实际处理量很低等问题进一步被大众认识。
4 2008年对生活垃圾处理行业有重要影响的事件
4.1 冰雪灾害与冬季道路清雪除
2008年初，我国南方部分地区遭遇了罕见的冰雪凝冻灾害，这次冰雪灾害造成部分地区道路中断、电网瘫痪、林木损毁、损失严重。冬季道路清雪除冰与环境卫生工作密切相关，在这次抗击冰雪灾害过程中有以下几方面值得总结：
（1）首先是应急垃圾堆放场的规划。在灾害发生的情况下，生活垃圾处理场包括填埋场由于道路等原因不能使用，需要使用临时垃圾堆放场，应急的临时垃圾堆放场还可用于堆放园林垃圾、建筑垃圾等。规划应急临时垃圾堆放场，有助于应对应急情况下的垃圾处置，并可减少灾后对环境的影响；在极端冰雪灾害情况下，有时需要集中清运一定量的冰雪，清运的冰雪可能含有盐类融雪剂等，规划应急堆雪场有助于减少和控制冰雪融化后对环境的影响。
（2）需要研究灾害发生情况下垃圾收运处理管理机制。我国目前生活垃圾的收运处理基本是采用日产日清制度。在极端灾害情况下，如果仍然采用这样的作业要求，势必要依靠大量的人力和设备，这些对环卫作业人员及设备都会造成一定程度的损伤。在保证居住环境卫生状况不受影响的前提下，如果能够适当调整作业时间和作业频次，就会有助于减轻灾害的损失。
4.2 汶川地震与灾害垃圾管理
2008年5月12日，四川省汶川县发生了8.0级强烈地震，给当地和周围邻近地区的人民生命财产造成了严重损失。地震导致数万人遇难，使得大量房屋建筑倒塌或遭到破坏。大量的房屋建筑倒塌或损坏产生了大量的建筑废墟和建筑垃圾。处置这些由灾害带来的垃圾是当地灾后重建面临的迫切任务。
在对人的救援和清理工作结束后，清理建筑垃圾优先考虑的是保障道路畅通，其次是清理易腐烂的垃圾（如动物尸体等），保障灾区的环境卫生和防疫工作；此外，还需清理危险建筑物以保障安全，清理集体和个人被掩埋的财产，减少财产损失。
我国目前尚没有灾害垃圾管理规划，这次汶川大地震也给灾害垃圾特别是建筑垃圾的处理和管理带来了巨大的挑战。1994年美国洛杉矶诺恩里奇6.7级地震，毁坏建筑物2500余座（加上严重受损约4000余座），共产生建筑垃圾150万t，美国建筑垃圾回收利用处理能力由震前150t/d迅速扩张到震后的1万t/d，使得建筑垃圾回收利用率达到56%。尽管各国的受灾程度不同，单在这次灾后重建的过程中，通过对建筑垃圾处理的科学规划和建设，建筑垃圾回收利用水平和对灾后重建的贡献在今后都将会发挥出示范作用。同样，通过在灾区重建过程中对生活垃圾的管理和探索，也将给制定我国农村和小城镇生活垃圾处理技术路线以及标准要求带来重要的启示。
4.3 绿色奥运与垃圾处理
2008年夏季，奥运会在北京取得了圆满成功。北京奥运会的主题是“绿色奥运、人文奥运、科技奥运”，但北京的生活垃圾处理却差强人意。2008年9月初，高安屯垃圾填埋场曾因为其散发出来的臭味，引发周边居民强烈抗议，北京市朝阳区市政管理委员会代表政府向居民表示了歉意，并承诺将投巨资进行改善，尽快解决臭味问题并在2012年内实现原生垃圾零填埋。这些问题反映出了生活垃圾填埋处理的局限性，无论是垃圾处理持续发展的需要，还是环境保护的需要，对于许多城市，土地资源都非常有限，积极发展生活垃圾焚烧才是现实的解决途径。
但建设垃圾焚烧厂的阻力也非常大。生活垃圾处理设施如同其它环卫设施一样（如公共厕所垃圾收运设施），大家都需要但都不愿意放在自己家附近。正确认识NIMBY（not in my back yard，英文“不要放在我家的后院”的缩写）就非常重要。如何看待和处理这些矛盾，需要理性和实事求是，更需要民主，需要垃圾处理厂服务范围内全体居民的参与。
4.4 金融危机与垃圾回收
受金融危机影响，生产订单减少，钢厂、纸厂、塑料瓶再利用工厂等加工业都有减产，因此，处于这条产业链最下游的废品回收行情也大幅度走低。据英国《每日邮报》2008年11月报道，英国近1/4的市镇议会试图处理掉回收的有用垃圾，却苦于找不到买家。目前，北京的可回收废品大部分都运到郊区的东小口镇，这里的废品回收场成为了近些年中国工业繁荣的缩影。但是随着全球经济衰退，原材料价格下跌，废品收购者也受到了很大的影响，废品价格跌到这些年少有的低价，不少废品收购者都存有大量塑料瓶等待加工。
目前在我国的垃圾回收（废品回收）完全建立市场收益的基础上，一旦有些废弃物的回收没有利润或利润很低，回收者就会停止回收，消费者也不会收集出售。因此如何健全有偿回收机制，最大限度地促进垃圾的减量化和资源化是值得思考研究的问题。
5 行业发展展望
（1）生活垃圾处理场建设力度将加大
我国生活垃圾处理设施建设相对落后，许多中小城市还没有规范的生活垃圾处理场，大部分县城的生活垃圾还处于堆放处理阶段。目前，国家积极的财政政策和适度宽松的货币政策与1999年相似。为拉动内需，国家加大了投资。在这样的宏观背景下，生活垃圾处理场将迎来一个新的建设高峰，其中县城生活垃圾处理场，特别是县城生活垃圾填埋场的数量预计将迅速增加。
（2）生活垃圾焚烧将继续呈现快速发展态势
生活垃圾焚烧并进行余热利用是实现节能减排的有效手段，这在许多发达国家和地区已经形成共识。我国的生活垃圾焚烧发展虽然有一定的阻力，但人们将越来越认识到这是一个必然的选择。生活垃圾焚烧处理将会继续呈现快速发展态势。
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