垃圾处理：力求“双赢” 避免“双输”
广州番禺等几个垃圾焚烧项目建设在反烧浪潮中停滞下来，然而这是否就是某些评论所说的“双赢”局面？从长远来看，垃圾问题如果不能尽快破题，政府和公众将同时陷入垃圾围城的窘境，最终受害的仍然是公众，最终的局面将是“双输”而非“双赢”。
针对垃圾处置困境，我们呼吁多一些理性思考，多一些科学的考证分析，少一些情绪化的争执；我国目前的垃圾处理纠结到底在哪些方面，在选择垃圾处理方式、选址、技术等敏感问题时，如何做好功课，全盘考虑？这需要政府、公众、产业界共同努力，寻找出路。
如许分歧能否一一化解？
资源化并不能解决目前困境
虽然被媒体和公众定位为主烧派专家，但中国城市建设研究院院长徐文龙、总工程师徐海云等与反烧派专家赵章元的观点也不无相通之处。他们的目标一致，都是为了解决垃圾问题，保护环境；他们都承认垃圾是放错了位置的资源；他们都认为垃圾处理应从源头减量和源头分类；他们甚至都认为目前垃圾资源综合利用存在技术和成本的问题；赵章元甚至也不否定垃圾焚烧技术。那么他们的分歧究竟在哪里？
分歧之一
资源化利用是战略还是战术？
面对垃圾围城的紧迫形式，多个城市想要建设焚烧项目来解燃眉之急，而赵章元在去年年底的燕山大讲堂上则表示，分类回收利用解决垃圾问题的速度并不比垃圾焚烧慢。他举例说，垃圾分类回收资源化利用，现在已经有不少企业做得很好，甚至达到零剩余。江苏省宿迁县是垃圾分类之乡，发展了很多小企业专门负责垃圾分类处理。他认为，这种方法可以把垃圾处理到没有的程度，或者是分类利用掉90％多。“所以搞好垃圾的资源化利用是唯一出路，而且也是立竿见影的，现在政府抓，完全来得及。”
但在近日徐海云致“番禺华南板块居民”的公开信中，他提出了资源化利用是战略而非战术的论断。他认为，如果把垃圾处理比做一场战争，有战略层面和战术层面的考量。从战略层面上或者以百年为单位尺度来看，“垃圾就是放错位置的资源”，“垃圾是未来工业的矿藏”，我们将向“零垃圾”社会迈进。但从目前看，或者以10年为单位尺度看，将全部垃圾进行回收利用是不现实的。“我常常有一个不恰当的比喻，全部垃圾进行回收利用好比共产主义，是你我追求的目标，但不可能在眼前实现，更不应在眼前实施。”
分歧之二
成本考虑:“可回收”与“能够回收”是两码事
赵章元认为，对于垃圾回收资源化成本的问题，在政策上应该实行生产者责任延伸制度，同时将其处理成本通过产品价格体现。“用的自来水不都有污水处理价吗？同样，假如1元钱的电池，加上1角钱处理成本，民众也会理解、接受”。他认为这个问题“不会太难”。
但徐海云考虑的成本更多。他表示，“可回收”与“能够回收”是两码事，而我们常常将其混为一谈。“可回收”对应的是“垃圾是放错位置的资源”；而“能够回收”对应的是现实的回收品消费市场，是实现回收利用全部过程的产业链。
徐海云举例说，在西瓜地吃完西瓜将西瓜皮留在农田里，西瓜皮就会自然腐烂，完成生物发酵过程，西瓜皮也实现了回收利用。但如果在北京的长安街上吃完西瓜，剩余的西瓜皮如何处理？从生态和环保的角度，似乎也应该单独收集，通过生物处理返回到自然的土地中，但其运输费用是多少？增加的排放是多少？经济方面和环境方面“值不值”？谁来支付这笔费用？西瓜皮90％以上都是水，恐怕还是粉碎进入下水道是经济合理的。
此外，拿有机物来说，城市每天消费的食物，往往不是当地生产的，而这些食物最终形成污泥和厨余垃圾，这些有机物能否就地消化？显然不可能。而与此同时，我国农村每年粮食种植产生的6亿多吨秸秆，畜禽养殖产生的30亿吨左右粪便尚未有效利用。因此，可生物降解的有机物资源化利用，也有优先顺序，不可能容易用的还有大量没有用，就去利用难以利用的。
成本还不仅仅如此。徐海云分析说，分类是实现垃圾资源化清洁利用的前提，但仅仅分类是不够的，还需要支付资源化过程所需的全部费用。举一个极端的例子，如果把粪便单独收集并用于农田，即可节省污水处理和污泥处理的大量费用，但在大城市为什么推不开？如果要求政府完成这项工作，就面临费用问题，要降低费用，最可行的方式是要求大家采取同样的方式，通过规模化降低成本，但仍然有成本、习惯及一致性问题，此外，还有卫生、场地、交通、安全问题等。
在德国对垃圾焚烧处理的排放标准讨论中，也曾出现这样的情况:不考虑费用时，个体居民往往希望标准越高越好，但当处理标准水平与居民支出挂钩时，大多数人自然就会达成共识，标准还是适可而止，选择对应较低支出水平的标准。
热情不能代替科学，更不能代替经济能力。徐海云表示。
分歧之三
对分类可达到的细化程度认同不一致
正如上文所说，以赵章元为代表的反烧派认为，通过源头细化分类，垃圾减量化可达90％多，甚至完全利用而达到零剩余。但徐海云却认为，垃圾来自千家万户和每一天，分类总是相对的，不管如何分类，最后总要有混合垃圾。
他分析说，虽然常常谈论分类收集，其实很多人并不清楚什么是分类收集。例如，发达国家都有废纸单独收集的垃圾桶，但国内大多数居民都会把旧报纸和废纸板作为废品出售，因此，尽管我国废纸的平均回收率只有发达国家的50％左右，其主要原因是我们的居民年消费量与发达国家相比很低，单独分析废纸板、旧报纸、书刊等回收率要高于所有发达国家。我国生活垃圾中水分高、热值低，根本原因是我们的经济发展水平低造成的。如使用“蜂窝煤”导致灰渣多；去农贸市场而不是去超市购物导致厨余垃圾多；此外，人为将汤水放入垃圾袋以及垃圾敞开收集混入雨水等，这些都需要逐步解决。
负责意大利那不勒斯市的垃圾管理公司首席执行官Daniele Fortini在总结那不勒斯垃圾危机的教训时表示，“零垃圾”并不是垃圾管理目标，设想一些垃圾现在或将要不知何故的消失是不现实的。在所有的社会系统中，总会有不能循环利用的剩余物。公众应了解这一点并能够尽他们最大的努力减少垃圾的产生，分类回收和再利用，但也要允许相应的处理设施处理那些剩余物。此外，居民支付垃圾处理费用也是必要的。
当然，徐海云表示，垃圾分类是一个有效解决途径，但并不是放几个不同垃圾桶就可以实现的，特别在开始阶段，在一个垃圾收集点，如果有一个人没有按要求进行分类，其他进行的垃圾分类就会变成无效。因此，需要监管，是一个垃圾收集点安排一个人监管还是如同银行取款机的摄像监管呢？居住区的人员不可能固定不变，这需要建立持续的宣传、督导体系、建立分类收运与处理系统，这些都需要增加投资，也需要增加运行管理成本。
设施好比城市厕所 怎么可能没有？
垃圾处理场场址规划与后期用地规划脱节，处理用地如何保障
选址是生活垃圾处理的一大难题。我国目前处于城市化快速发展阶段，随着城市的扩张，以前的生活垃圾填埋场或堆放场离新建的居住区越来越近。有的甚至已经被新建的居住区包围。而垃圾场恶臭扰民事件也越来越多，垃圾处理场在城市内几乎难以容身。
为什么会产生这种现象？徐海云认为，主要原因是垃圾处理场场址规划与后期用地规划之间脱节。利益驱动下，房产开发商在已规划的垃圾场边新建居民区，由于无明确具体的规定，造成房地产商与垃圾场抢地的现象。
另外，徐海云认为，一些城市填埋场超负荷使用使得剩余填埋场容量快速下降，反而使部分人对填埋场封场产生预期，也成为反对建设现代化垃圾焚烧厂的内在动力——“挤走”垃圾场，从而使自己的资产实现超预期升值。
对此，他认为，现有生活垃圾处理场地需要从法律上给予保障，这不仅是这个垃圾场服务范围内全体居民的利益，也是垃圾管理可持续发展的需要。垃圾管理的细化将需要更多的用地，如各类垃圾资源化利用所需要转运、仓储、加工。如果现有生活垃圾处理场地因为部分人为不当利益被挤走，就有可能产生多米诺骨牌效应，垃圾处理设施无处可选。
不过，对于垃圾处理设施周边的居民，政府也应当给予一定的环境补偿。徐文龙举例说，在韩国，政府支付的垃圾处理费中有10％用于改善和周边居民的关系；在北京，垃圾跨区处理，除缴纳垃圾处理费以外，还需缴纳50元/吨(拟提高到100元/吨)的环境补偿费。
现代的城市，特别是大城市，越来越成为消费的城市，消费的产物必然产生垃圾，而且大部分不可能就地利用。
对于垃圾处理场选址，徐海云补充说:“我们在享受着生活垃圾日产日清的全天候服务，也许并没有意识到来自底层的环卫工人享受着最低保障线级别的工资，我们在高谈阔论垃圾资源化时，也许没有意识到拾荒者的工作条件和工作场地，更没有意识到谁是废品再生利用的主体消费者；我们在不知不觉地享受着社会福利，也许已经习以为常，认为生活垃圾轻易地就被运走了，一些废品出售后还能获得收益。但如果没有拾荒者、没有大量的低收入消费群体；如果垃圾管理真正细化，如分为大件垃圾、电子垃圾、家庭有害垃圾、包装垃圾、废旧汽车等；如果这些垃圾中的一部分需要自己送到垃圾收集点或者电话预约由专业收运队伍付费收集，我们恐怕不会如此排斥垃圾处理设施。这些在发达国家已经是现实。住所设置厕所，没有人反对，实际上，生活垃圾处理设施(包括收集、转运和处理场)就好比城市的厕所，怎么可以没有？也不太可能设置得很远。”
哪些环节可以市场化推动？
政府监管的重心应放在保障持续、稳定、环保的垃圾处理服务
面对不同垃圾处理方式的争议，徐文龙建议，国家应该重申技术适用原则，即根据不同地区的不同情况，选择适用技术；其次，政府要采取有效手段加强对现有不规范运行的焚烧设施的监管，推动垃圾处理设施建设。
在垃圾处理市场化的大背景下，在垃圾处理的各个环节都在逐步推向市场，但不同环节推向市场的难易程度却有所不同。徐文龙分析认为，街道清扫和垃圾收运最容易市场化。因为技术门槛低，易于监管，同时利润率较低。在世界各国都有大量的私营企业从事道路清扫和垃圾收运。其次，垃圾焚烧设施是也比较容易市场化。主要因为技术门槛较高，能形成余热利用产品对外销售，可以获得相对稳定的回报，因而备受投资人青睐。再次，堆肥设施较难市场化，主要是由于堆肥产品销路很差。而填埋最难市场化，一方面难以形成稳定的产品，另一方面，填埋场封场后仍需要长期的、持续的维护。
在当前的经济形势下，受世界经济危机的影响，有更多的投资人将目光转向了能源领域和环保领域，以寻求长期的、稳定的投资回报。在这样的背景下，可以预计将有更多的社会资本进入垃圾焚烧处理领域。但垃圾处理设施的BOT模式也有其优越性与局限性。徐文龙认为，当前垃圾处理设施的市场化运营缓解了当前垃圾处理设施建设资金不足和政府财力有限之间的矛盾，可以减轻政府当前的投资压力；加快了垃圾处理设施建设和设备更新的步伐；提供专业的管理人才和技术人才；带来了先进的管理经验和技术。但对政府的综合能力提出了相对较高的要求，需要政府具有较强的补贴费支付能力；需要采取合理的招投标机制；需要政府具有较强的特许经营谈判能力；需要政府具有较强的监管能力和监管手段。
当政府的综合能力相对较弱时，在与企业的交锋中，政府容易陷入被动。徐文龙认为，市场化模式下必须加强对垃圾焚烧厂的监管。监管主要目的在于确保其企业按自身的承诺，为政府提供一种持续的、稳定的、环保的垃圾焚烧处理服务。这就要求政府应在签署特许经营协议时，事先了解企业提供的垃圾焚烧处理服务时可能出现的不持续(如设备经常出故障不能正常运行)、不稳定(如炉温常常达不到850度的要求)、不环保(如烟气处理不达标)的情况，并在特许权协议中明确企业建设或运营中出现这些问题时的相应罚则；其次，政府应在企业建设和运营焚烧厂的过程中，具有发现企业提供服务不持续、不稳定、不环保的能力，这需要政府具有相应的监督手段和监督办法；第三，政府发现企业提供服务不持续、不稳定、不环保时，能有强有力的措施促使企业完善服务，并缴纳罚金；最后，政府应显示出较强的监管能力，足以威慑到企业按自身的承诺，为政府提供一种持续的、稳定的、环保的垃圾焚烧处理服务。
而与此同时，企业也对政府提出了相应的要求:政府应按承诺，提供项目建设的配套条件；提供足量的、合乎要求的垃圾；应及时核定垃圾焚烧量，并及时支付垃圾处理补贴费。
由此可见，良好的监管应是一种政府与企业之间的相互诚信、合作共赢，为公众提供一个良好的垃圾焚烧处理服务，消除垃圾对环境的危害，以达到一种双赢的结果。反之，如果政府监管的重心有所偏颇，而以减少支付补贴费为目的，或者政府不能足额提供垃圾、不能及时支付补贴费，使得企业运营形成障碍，则企业提供的服务相应打折，其结果将是垃圾得不到有效处理，甚至造成环境二次污染。则政府与企业之间的合作可能会出现双输的结果。
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