中国式水权标准难制定 改革任重道远
当“碳交易”和排污权交易付诸实施后，如何用经济杠杆来调节水的分配、使用和治理，正式成为中央思考的命题。“水权”概念呼之欲出。
重庆铜梁是水权改革的首吃螃蟹者之一。其新近出台的水权管理办法，虽然遭遇了上位法不明朗等种种局限，但依然向世人彰显了一种可能———水资源的开发权、取水权、用水权以及排水权不仅可以“买卖”，也将被正式纳入官方管理渠道。
4月1日，朱家平从铜梁县水务局的工作人员手中，拿到了一份盖满公章的取水申报报告。这些公章，分别由蒲吕镇以及下属的3个村子所盖。在该报告获批之后，朱家平才成为新联村11社溶洞水源的合法水权使用者。
朱家平的公司计划用溶洞水养殖娃娃鱼。按照新近出台的《铜梁县水权管理办法》(以下简称《办法》)，朱家平的申请应具备的条件之一，就是“与第三者利害关系的相关说明”。该县水务局水政水资源管理科负责人刘尚斌对此的解释是：必须征求水源地附近的3个村子的同意，“看会否影响村民的饮水用水安全”。
虽然手续复杂了一些，但朱家平认为值得。因为在取得村民书面同意后，将来若因取水而发生纠纷，自己便可理直气壮得多。更为重要的是，该水源位于铜梁某开发区附近，随着大量企业入驻园区，一旦有用水需要，则需要向朱家平付费购买。由此，朱家平成为了中国第一部地方水权规范办法的首位受益人。
铜梁的“水病”
仅有20万城镇人口的铜梁，正处于持续的工业化和城市化裂变之中。在过去的10年之中，其县城所在地———巴川镇从城区建成面积4.8平方公里，陡增至20平方公里。与此同时，和所有中国城市一样，铜梁患上了一系列“城市病”。旷阔的公路和为数不多的车辆，使得它得以暂时远离交通塞阻，但经济发展与土地、资源、环境的矛盾则日益突出。
事实上，无论铜梁还是整个中国，都没能找到解决上述问题的万全之策。这也实在不构成影响其城市竞争力的关键因素。刘尚斌担忧的是日渐深陷的“水危机”，可能成为“经济社会全面、协调、可持续发展的严重制约因素”。
之于一贯以大山大河著称的中国西南，这种担忧颇为讽刺。但现实是：“十年九旱”。铜梁全县资源性水源为5.15亿立方米，人均水资源占有量，分别仅为全国和重庆人均水平的29%、35%！
2006年8月，百年大旱登陆铜梁，其9个场镇26.15万人饮水困难，5个场镇7.1万人全靠异地送水。籍贯重庆万州、掌管流域调度的长江水利委员会江务局局长史光前，“趁机”回了趟老家。历经铜梁，满目疮痍，干裂的农田可以伸进人掌，耐旱的竹子也都枯死……
之所以如此，刘尚斌认为无非有两点：一是工程性缺水，二是水质性缺水。
工程性缺水是指水库太少、输水设施老化，跑冒滴漏现象严重。由于巴川镇附近无大型水库，全镇生活用水得从20公里外的涪江抽取。在此输送过程之中，水资源损耗率达到30%-40%。按该镇年生活用水700万立方米计算，被损耗的部分就高达300万立方米之多！
更为严重的是，随着工业的崛起以及大量内迁化工厂入驻，铜梁境内的水污染事件时有发生。仅在中国政法大学组织的“中国西部环境维权活动”的首年(2001年)，帮助铜梁渔民梁骆礼全起诉铜梁红蝶锶业公司水污染损害赔偿，便成为该活动最经典的案例之一。而更为可怖的是，红蝶的污染至今尚未消除……
或开源，或节流，铜梁正值十字路口。
水资源争夺战
事实上，铜梁面临的水资源难题，正是今日中国之真实写照。
据新华社报道：1990年代以来，中国平均每年因旱受灾的耕地面积，占全国耕地总面积的1/5；全国600多座城市中，有400多座缺水。与此同时，水污染却与日俱增，如何平衡，已成为摆在中国执政者面前的首要难题。
温家宝总理借“南水北调”提出了用水的基本原则，即“先节水后调水，先治污后通水，先环保后用水”；水利部副部长索丽生则大声疾呼，“建设节水型社会已刻不容缓！”
不幸的是，由于相关制度安排的缺失，“节水”、“治污”很难不停留口号之上。之前一再被论证的“公地悲剧”理论，也同样适用于该问题，即：谁的水？谁该为水负责？《中华人民共和国水法》对此并没有明确。
因为“水权”制度缺失，重庆深受其害。重庆市水利局政策法规处副调研员周懿，在讲述2006年那场旱灾时回忆：嘉陵江重庆段水位逐日下降，取水口全部暴露，无法正常取水。而气象部门则称，嘉陵江上游的金沙江流域雨水充足，“应该”有大量的水源汇入嘉陵江。
然而，“一条河，它沿途的各个地方都要用水，水到底属于谁？”就金沙江四川段而言，大小电站星罗棋布，有近50余座之多。水电站要发电就要截流，即便当时位于它们下游的重庆正持续受灾。
最后，在国家水利部门的干预下，四川方面才下令金沙江沿线的水电站开闸放水。3天后，重庆嘉陵江水位明显上升。
“在特殊背景下，水资源的争夺就更加突出，‘水权’的概念也突然清晰了。”周懿说。
除此之外，水的争夺也在重庆市内部展开。周懿称，譬如某区大型企业用水占该区水资源的1/3，于是水资源的争夺，以该区内部工业用水和居民用水的形式展开博弈。
过程一波三折
2007年3月，铜梁县水务局组建了专门班子，从事《办法》的起草工作。
据该局水政水资源管理科负责人刘尚斌回忆，在初稿完成之后，第一次上报是在2007年10月举行的该县常务会上。“我们把所有材料都准备充分了，等了一下午，结果那次会议议题太多，我们等到的答复是：‘等下次开会再来’。”
第二次汇报完后，铜梁的分管副县长认为，水权改革无经验可借鉴，不仅在重庆无先例可循，在全国也未找到范本。于是要求水务局，必须充分征求各单位意见。水务局局长印才英回到局里，立即组织专家和律师，齐聚一堂“抠字眼”，“争论的焦点在水权的定义、总则等用词上”。
按照惯常的逻辑，一部官方的规范中，首先应明确水权是什么，但是“在后来下发的正式立法文件中，关于‘水权’的定义，是被回避了的。”刘尚斌解释说，“水权”在全国没有确切的定义，不同的学者，对“水权”的理解又不尽相同。譬如，清华大学法学院教授崔建远和原水利部部长汪恕诚的表述就不同。
汪恕诚曾说，“水权”最简单的说法，是水资源所有权和使用权；而崔建远则认为，水权即为依法对于地面水和地下水取得使用或收益的权利。
与会的律师们认为，在上位法《中华人民共和国水法》中，国家亦未能将“水权”表述明确。如果《办法》精确划定“水权”概念，势必在引起纠纷时，出现与上位法相悖的情况。
显然，铜梁没有能力也不敢有所突破。仅在《办法》的第二条中规定：本办法所称水权是指依法取得水资源的使用权，包括水资源开发权、取水权、用水权和排水权。
除此之外，铜梁的立法原稿还在“初始水权”、量化取水权和排水权等等问题进行了修订。譬如，“初始水权”在原文中被称为“天赋权”；原文中规定的“经过市水行政部门批准”，业已改为在修改过程中，需向市水行政部门征求意见。“‘经过批准’涉及到行政许可的问题，比较麻烦。”刘尚斌说。
2008年1月，在第三次送报铜梁县常务会时，《办法》终于获批。
破立与尴尬
周懿认为，《办法》的价值核心，就在于以经济杠杆来调节各个用水主体之间的矛盾。
根据《办法》规定，水权转让包括用水权转让、排水权转让两部分。水行政主管部门将依据全县的水资源情况，将每年度的用水、排水指标分配到各行业、各单位与各乡镇，他们可将未用完的用水、排水指标上市交易。
这样一来，各单位就不得随意地用水、排水。否则，一旦超过水行政主管部门所规定的指标，就要到市场上花高价钱购买指标，若买不到指标，将承受更重的行政处罚。这也意味着，在相对节水的单位，可在降低运行成本的同时，通过水权转让可获得一笔额外收入。
“理论界一直在探讨如何水权改革。至今为止，我还没有看到中国其他地方有这么一个规范性的文件。《办法》的制定，无疑为将来重庆市制定全市性的水权管理办法，做了很好的尝试。”世界自然保护联盟(IUCN)环境法学院研究组专家、西南政法大学教授曹明德说。
重庆市水利局新闻发言人卢峰则直言，如果在铜梁出了成效，甚至对于全国的水权改革也有借鉴意义。
对于县出台的《办法》，铜梁永磁材料厂厂长李佰荣表示支持。但是，一旦在水权的分配上不着重考虑，“如果分配量过多，其分配与此后的交易就失去了意义。如果分配量过少，势必引起水价非合理性上涨，给企业增加额外负担，不利于当地经济发展。”
破解“万里长江的国资流失”
水权立法：中国被逼上水泊梁山
一不小心，铜梁成了冲在最前头的“黑马”：重庆首部水权管理办法(以下简称“办法”)在这里诞生了。
包括著名环境资源法学专家、西南政法大学教授曹明德在内，众多学者都对这匹“黑马”的示范效应表示乐观其成，“铜梁模式将为重庆节水型社会的建立探索出新路子。”
褒奖与期许的背后，是办法的核心所在：水权转让。
大致可以借助这么一个比方来解释这一概念，“弱水三千你只能取一瓢饮。想多喝一点？向喝不完的人买吧。喝不完？可以卖。”
张掖“没有选择”的选择
铜梁何以就走在了前头？视线不妨回到2006年底：国家水利部公布了新一批30个“全国节水型试点地区”，铜梁榜上有名。
铜梁何以上榜？两个字：缺水。
“新一批”之前，是“第一批”：始于2004年，包括甘肃张掖等12个地区。
张掖等地又何以成为“第一批”？同样是两个字：缺水。
张掖位于甘肃河西走廊中段的巴丹吉林沙漠和腾格里沙漠边缘，全靠黑河水滋养。
“水从门前过，不用就是错。”过度取水的结果，直接导致黑河下游的额济纳绿洲来水量锐减、壁沙漠面积增加，因此成为影响我国北方200万平方公里的沙尘源地。
2000年，国务院明令，张掖每年必须少引黑河水5.8亿立方米。
张掖“被逼”在全国范围内率先开始了水权改革：每家农户都有了一本“水权证”，明明白白写明一年可以用多少水；给多少水，就只能用多少水。
“乐县彭家村农民朱宏通过水权交易，将自家节余下来的灌溉水卖给了同村的孙开荣，赚了20元。”这是2004年国内一家媒体对张掖水权改革所作报道中的开头部分。
张掖市民开始节水，而黑河下游的生态也得以大幅改善。张掖地方性的“水权规章”开始奏效。
“1/4”与全国水资源紧张
缺水的地方，不仅仅是铜梁，也不仅仅是张掖。水资渐紧张已经无可否认地成为一个全国性的问题。
以2003年为例。时任水利部部长汪恕诚曾经这样说到当年的水资源危机：一边，是淮河、湘江流域发生多年不遇的特大洪水；另一边，北方大部和西南、江南、华南地区先后出现不同程度的旱情，全国一度有2694万城乡人口饮水困难。
以黄河为例。从那一年年初到6月份，黄河流水量比多年同期均值急剧减少50%！而此前，黄河下游及支流即已出现河道断流加剧的情形，断流长度一度甚至长达近千公里。
同样是在2003年，举国瞩目的南水北调工程进入施工阶段。众所周知，南水之所以北调，是因为北方在喊“渴”。
新华社报道，按照2004年人口计算，我国人均水资源占有量2185立方米，只相当于世界平均数的1/4；目前我国三分之二的城市存在供水不足，其中缺水比较严重的城市达110个，全国城市缺水总量为60亿立方米。
——这还没有把水资源污染问题日益严重这一因素考虑进去。
长江黄河里的国资流失
缺水的同时，是水权法规的缺失。
我国的《水法》对水资源所有权的规定很简单：归国家所有。
著名法学教授江平曾说：“长江、黄河奔流到海不复回，那是严重的国有资产流失啊！”这个容易让人犯糊涂的玩笑，或许可以表明中国水权问题的复杂。
浙江大学法学院副院长钱水苗等学者指出，由于没有明确使用和界定“水权”这一最基本的法律概念，兼之缺乏对“水权交易”的提及，《水法》虽然摆在那里，“但现代意义上的水权制度仍未确立。”
水利部副部长周英直陈水权法规缺失之弊端：由于长期以来缺乏对行政区域用水总量的明晰和监控，导致一些行政区域之间对水资源进行竞争性开发利用，用水浪费、地下水超采、区域间水事矛盾以及河道断流和水环境恶化等问题层出不穷。
作为上述问题一个很好的注解，“中国水权第一交易”不能不被提及———2000年11月24日，极度缺水的浙江义乌市一次性出资2亿元，每年向东阳市政府买水4999.9万立方米。
水买了，尖锐的批评也跟着来了：水是国家的，不具有所有权的东阳市政府凭什么卖水？走在水权立法前头的水权交易实践，被狠狠地将了一军。类似的实践还很多。
不难发现，遭遇水资源枯竭困境的中国已经被“逼上梁山”或者说“逼下水泊”：水权改革，用法律法规来规范取水、用水、排水行为，保障水权(使用权)交易的进行，已经是迫在眉睫。
张光斗、沈国舫等二十多位院士、专家经集体呼吁：在水资源日益短缺的今天，只有从法律上对水权进行明晰，才能真正节水。“分水”激活水权交易？
因应现实迫切需要与民间的积极呼吁，前任水利部部长汪恕诚即多次表示，必须要制定流域和区域水资源规划，明晰初始用水权，“传统主要依靠行政措施推动节水的做法，已不适应形势发展的要求。”
千呼万唤之后，由水利部部长陈雷签署发布的《水量分配暂行办法》，2008年2月1日起正式施行。
《办法》全文共17条，首次对跨省、自治区、直辖市的水量分配———比如长江流域各行政区每年如何取水，以及省、自治区、直辖市以下其他跨行政区域的水量分配的原则、分配机制、主要内容等，作了比较全面的规定。
水利部副部长周英认为，“和之前颁布实施的《取水许可和水资源费征收管理条例》一起，这两部法规规章标志着我国初始水权分配制度基本建立。”
《上海证券报》等媒体更进一步分析，办法有望全面激活中国水权交易市场。不同地区之间进行水权转让，从而用市场化手段推动水资源更加合理配置、全民节水将成为现实。
相比之下，许多专家理性得多，“要使初始水权分配、取得和转让能够有序进行，还有大量的细节要完善。《水量分配暂行办法》到目前为止基本上还只是一个框架。”
悬念：水权法规的功效
水权法规正迎面走来。新的问题是，水权立法能一劳永逸地解决中国的水资源危机吗？在不少学者看来，问题没有那么简单。
他们举出这样一个例子：江苏某地两家距离很近、同属某电力集团的火电厂，被要求各自投入两亿元建一套脱硫设备以减少排放二氧化硫排放量。权衡之下，电力集团决定在其中一家花2.4亿建两套(由于省去一套设备的基础设施节约1.6亿)、另一家则一套不建，后者向排放空气质量完全达标的前者购买排污权，平均每年只花大约1000万元。
最后的结果就是，由于排污权交易的存在，当地的大气污染没有任何改善———因为虽然一家达标，但近在咫尺的另一家电厂仍然排污不止。而这种情况之所以出现，据当时对此事作过深入调查的《南风窗》杂志称，在很大程度上与当地政府的默许和推动有直接关联。
排水权交易与此并无不同。
正如明智的经济学家们所担心的，排污权交易是把公共物品转化为市场行为的一个极好办法，但要成功实现制度设计之初所定下的良好愿望，除了应该具备良好的法律和技术手段之外，更重要的是政府作为其中的守护者，必须有极度的公信力。否则，结果殊难预料。
对此，美国排污交易研究学者扎丹德这样解释，“羊圈里的缺口只有一个，但天亮后你就会发觉所有的羊都不见了。”
更为重要的还有，就取水权的优先等级设置，取水指标、排水指标的制定等等，如何确保合理？如何做到公平？如何不影响可持续发展？这一切，都在考验着各级政府——水资源这只“羊”看得好还是不好，在很大程度上取决于这里“缺口”的有无。
水权分配成改革难点
事实上，在铜梁出台《办法》之前，重庆市水务管理部门和铜梁县税务局还联合制定了《铜梁节水型社会建设规划》。依据规划，必须要通过一些办法来达到节水的目的，“水权分配”就成为关键一环。
铜梁税务局水政科科长尹远明坦承，虽然国家水利部有一些标准可以参考，但由于各地方间有差异，“水权分配”也成了最困难一环。
“水权分配”，就意味着对取水权和排水权进行量化。在计量取水定额时，要根据各单位的实际用水情况来推算。就某宾馆来说，有多少床位，多大面积，会用多少吨水？这样计算之后，将取水定额分配下去，如果超标，就要阶梯加价。
另外，排污量的核定也让水务人员头疼。以纸厂为例，每生产1吨纸的耗水量国家有标准，然后根据用量、回用、损失之后的量来计算排放量。
由于定额限制用水，涉及各单位、企业的经济利益，因此在调查过程中会出现许多不配合的情况。“我们去调查的时候经常找不到人，都以负责人不在的理由推脱。”
最初，水政局采取的方式是：把表下放到各个街道办事处，再由街道办去各个单位去调查、填写。但填写上来的数据，往往和实际相差甚远。如今，该水务局已经组成多个调查小组，为《办法》制订后续补充法规进行调研。其首要的任务，就是确定各个行业、单位、地区的用水指标。这是一个庞大而纷繁的过程。
刘尚斌日前抽查到的某茶馆便是如此。实际上它每平米的用水量是20多升，但按照其自行填写的数据，平均下来只有大约0.16升。
“标准化最难制定，水权改革任重道远，”刘尚斌感慨说。
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
