大气污染治理防线该怎样构筑?
大气污染已经直接影响人们的生产生活，危害人们的健康，影响经济社会的可持续发展。1936年，汽车尾气污染引发的洛杉矶光化学烟雾事件，致使当地居民发病率和死亡率急剧上升。1952年，煤烟型污染引发伦敦烟雾事件，短短4天之内死亡4000余人。
据2004年《中国绿色国民经济核算研究报告》，中国城市由于空气污染共造成近35.8万人死亡，约64万呼吸和循环系统病人住院，约25.6万新发慢性支气管炎病人，造成的经济损失高达1527.4亿元。如此严重的大气污染，不仅危害人的生命，也严重影响资源节约型、环境友好型社会建设。
大气污染危害严重
1.煤烟型污染严重，影响经济社会可持续发展
我国大气污染的一个重要特征是煤烟型污染，煤炭燃烧排放出大量烟尘、二氧化硫和氮氧化物，是主要的大气污染源。以煤炭为主的能源消费形成的大气污染已经威胁到人民群众的健康和经济社会的可持续发展。
全国煤炭消耗量从1990年的9.8亿吨增加到1995年的12.8亿吨，再到2007年的18.4亿吨标准煤，二氧化硫排放总量随着煤炭消费量的增长而急剧增加，到1995年全国二氧化硫排放总量达到2370万吨，2007年虽然实现比2005年和2006年有所下降，但排放总量依然达到 2468.1万吨；2007年全国烟尘排放量为986.3万吨，其中工业排放量771.1万吨，生活排放量215.5万吨；2007年工业粉尘排放量为 699万吨。
大气质量总体情况是农村好于城市，轻工业城市好于重工业城市。
2.城市大气污染严重，影响人民群众的身体健康
近几年，我们在大气污染治理上取得了一些成效，主要大气污染物二氧化硫排放量在2007年实现下降，但城市大气污染形势依然严峻，城市阴霾天气依然不断出现。
据2007中国环境状况公报，我国空气质量达到国家一级标准的城市仅占2.4％，二级标准的占58.1％，三级及三级以下标准的城市占39.5％。颗粒物年均浓度达到二级标准的城市占72％，低于三级标准的占2.2％，污染较重的城市主要分布在贵州省、内蒙古自治区、云南省、重庆市、湖南省等省份。
在全国113个环境保护重点城市中，空气质量达到二级标准的城市占44.2％，三级及三级以下标准的占55.8％。国际通行的衡量空气污染的标准，是测量每立方米空气中所含的悬浮微细粒子，世界卫生组织的标准是20微克，中国只有1％的城市居民生活在40微克的标准以下，有58％的城市居民，生活在 100微克标准以上的空气中，相比之下，纽约才二十几微克。
据世界卫生组织报告(2006年)，在全球空气污染最严重的10个城市排名中，中国有包括北京在内的7个，山西省的太原市名列第一，是世界上大气污染最严重的城市。
3.酸雨污染日益突出，经济危害严重
由于人类在工业和其他活动中排放大量的二氧化硫和氮氧化物，降雨时溶解于水中，即形成酸雨。酸雨危害是多方面的，包括对人体健康、生态系统和建筑设施都有直接和潜在的危害。酸雨可使儿童免疫功能下降，慢性咽炎、支气管哮喘发病率增加，同时可使老人眼部、呼吸道患病率增加。酸雨还可使农作物大幅度减产，特别是小麦，在pH值为3.5的酸雨影响下，可减产13.7％；pH值为3.0时减产21.6％，pH值为2.5时减产34％。大豆、蔬菜也容易受酸雨危害，导致蛋白质含量和产量下降。酸雨对森林、植物危害也较大，常使森林和植物树叶枯黄、病虫害加重，最终造成大面积死亡。
我国酸雨主要分布于长江以南，青藏高原以东及四川盆地。以长沙为代表的华中酸雨区，降水酸度值最低，酸雨出现频率最高；西南酸雨区污染程度仅次于华中酸雨区，华南酸雨区、华东沿海酸雨区分布较广。在酸雨监测的500个城市(县)中，出现酸雨的城市占281个，占总量的56.2％；酸雨发生的频率在 25％以上的城市171个，占34.2％；酸雨发生频率在75％以上的城市65个，占13％。酸雨分布主要集中在长江以南，四川省、云南省以东的区域，包括浙江省、江西省、湖南省、福建省、重庆市的大部分地区以及长江、珠江三角洲地区。
我国酸雨沉降具有明显的季节性特征，如云南东北部的冬季、广州的春季均是降水酸度最高的季节。从酸雨的化学组成看，我国酸雨组成中SO2－4 所占比例高达70％～90％ ，其浓度比西方发达国家(如美国) 平均高2～6倍，NO3－则略低，NH4＋、Ca2＋、Mg2＋浓度也比美国酸雨区高出 5～10倍。
大气污染主要成因
1.煤烟型污染是当前我国大气污染的主要因素
我国煤炭资源丰富，油气资源相对短缺，走发达国家“以油气代煤”之路颇难，2007年我国能源消费总量为26.55亿吨标准煤，结构比例中煤炭所占比例高达69.4％，原油为20％ ，天然气和水能及其他仅占3.4％和7.2％，以煤为主的能源结构决定我国大气污染类型主要为煤烟型。煤炭在能源结构中所占比例在一个相当长的时期内不会有根本性的改变，燃煤型的大气污染问题，也将是我国未来解决环境污染的首要课题。根据国家发改委能源研究所的研究，如果采取强化节能、优化能源结构、实施严格环境保护政策等措施，并且取得理想效果，2020年低能源需求为24亿吨标煤。如果采取较现行政策更强的发展政策和措施，能源需求将达到31亿吨标煤。到2020年，能源需求量可能会在24亿吨标煤到31亿吨标煤之间，如果措施不当，也有可能高于31亿吨标煤。
按照能源结构优化趋势，煤炭占一次能源比例由70％以上下降到59％～63％；天然气比例提高到6.7％～8.9％，一次电力比例也将增加到3.3％～5.8％，石油比例略有提高，其中2020年煤炭的需求量将相应达到19亿吨到29亿吨。
同时，如不采取强有力的措施，我国燃煤的二氧化硫排放量将比目前增加30％～110％。能源工业发展对环境的压力、对大气环境安全的影响日益加大。同时，以煤为主的能源利用效率比以油气为主的能源利用效率低8～10个百分点，主要耗能产品的单位能源消耗也比发达国家高12％～55％。尽管能源效率将随着经济发展、技术进步逐步提高，可抵消一部分能源的增长。但是，总体上看，如果能源效率没有大幅度提高，能源消耗量净增长的格局将不会改变。
2.交通污染逐渐加重，已成为影响城市大气污染的重要因素
随着交通运输业的发展，城市机动车保有量在不断增加，我国大气污染正由煤烟型污染转向煤烟与交通混合型污染。
由于城市人口密集，交通运输量加大，机动车排气污染在城市大气污染中所占比例也不断上升。全国汽车保有量年增长率保持在13％，特别是一些大型和特大型城市，如北京、广州、成都、上海等地方机动车数量增长速率远远高于全国平均水平。随着小汽车走入中国百姓家庭，城市交通污染将进一步加剧。
根据中国环境科学研究院的预测，按目前的控制水平，到2010年，随着全国机动车保有量成倍增长，机动车污染物排放量将比2000年增加一倍左右，再加上用车维修保养差、报废年限长、交通拥堵严重，机动车对大气污染的影响程度越来越大。据监测，在北京和广州，约80％的一氧化碳来自汽车源的排放，氮氧化物也有41％左右来自于汽车源。
近年来许多城市交通干线两侧一氧化碳超标严重，如天津市区主要交通干线一氧化碳超标几倍至十几倍；长沙市干道中心点一氧化碳超标4倍，年超标率为40％。汽车保有量的增加和尾气排放量的增大，对城市大气环境造成严重影响。
3.城市地面扬尘和沙尘造成总悬浮颗粒物浓度偏高
随着城市化进程加快，城市建设中地面扬尘、建筑扬尘、土壤风蚀扬尘等均对空气中颗粒物浓度有较大影响，城市大气中的主要污染物总悬浮颗粒物的来源也日益复杂。另外，不合理的道路清扫方式和洒水不够，极易造成二次扬尘污染。
更为严重的是北方生态环境失调、绿化覆盖率低、不合理的耕作方式造成土地荒漠化。目前，我国北方沙尘天气的不断出现，与过去相比，频次增加，程度加重，影响范围逼近长江流域，严重影响了经济社会活动和人们的正常生活。
根据对城市中TSP主要来源的贡献率分析，北方城市土壤尘的来源占TSP的40％左右，而在南方城市只占30％。
治理大气污染中的困难
1.环境意识薄弱，对大气环境保护战略认识不足
一是一些地方和部门还没有真正树立起科学发展观和正确政绩观，片面追求经济增长的高速度，热衷搞面子工程、政绩工程，甚至认为先污染后治理、先破坏后恢复是经济发展的一般规律，其结果是在高速增长的同时，付出了过大的资源和环境代价，并将对长期发展造成损害。二是企业集约发展意识不强。一些企业既没有把节能减排作为提高竞争力的内在要求，又缺乏社会责任，随意浪费资源，转嫁污染。三是节约资源、保护环境还没有成为全社会的自觉行动。消费方式和生活方式还不合理，不少产品过度包装，并非必需的一次性用品还相当普遍，一些消费者追求奢华、讲究排场，形成珍惜资源、珍爱环境的社会风尚任重道远。
大气环境是人类赖以生存的宝贵资源，大气环境恶化后，恢复良好的大气环境质量要比采取措施从根本上防治大气污染付出更多的经济代价。但这种观念长期以来并没有被一些部门和一些地区充分理解和认识。
2.大气污染防治的资金投入不足
目前，全国污染治理和用于大气污染防治有关的城市基础设施建设和工业工程建设投资不足。
一是我国工业发展的起点低，基础工业整体水平提高较慢，技术改造难度大，污染欠账多。工业技术和装备中有许多是上世纪50～60年代水平的，资源、能源消耗高，污染排放量大。由于工业的整体改造受到资金的限制，迟迟不能进行整体改造和污染治理，相当一批技术装备落后的工业企业长期在生产中排放大量污染物，造成严重污染。
二是国家在推行清洁煤炭政策、改善能源结构的措施如煤炭洗选加工、型煤、燃煤脱硫、使用清洁能源等方面的投资力度弱，远远不能满足需要。
三是城市集中供热、燃气等基础建设工程是解决城市大气环境污染的主要措施。但不少地区建设进度缓慢，重视不够，投入不足。有些城市建完了热电厂，却缺少资金建设供热管网，分散热源仍然存在，不但没有减少污染，反而增加了排放量。
四是排污收费标准太低，使得污染企业宁可交排污费，而不愿意花钱治理。
3.执法不严，违法不究，监督管理力度不够
尽管我国大气污染防治法规、标准建设取得很大进展，但有法不依、执法不严、违法不究的现象仍十分普遍。
首先，一些地方政府干预环保部门执法，批准建设短期经济效益好但能源资源消耗量大、对大气污染严重的工业项目；一些项目不执行国家“先评价，后建设” 的规定，出现了一些新的不合理布局和污染超标的建设项目；一些对大气污染防治措施的投资经常留有缺口或将资金挪作他用，地方电厂、地方水泥厂和乡镇企业监管不严，超标现象比较普遍。
其次，由于各地监测机构受到经费的限制，不能普遍开展对污染源的经常性监督监测，从而削弱了环保部门对污染源的日常监督管理；环保设施操作管理比较差，实际运行率低，许多项目尽管开工验收时可达标，但实际运行中却超标排放。
第三，机动车污染防治起步晚，排气监督管理机制还未真正建立，各监督执法部门职责不清、监督不力，尤其对汽车制造、销售、使用、报废全过程污染监督管理还很薄弱，机动车排气污染监督监测还未纳入国家大气环境质量和污染源的常规监测体系中，从而缺乏对机动车排气污染的有效监督。
4.缺乏实用的治理技术
我国在大气污染治理技术和设备的研制、开发、推广和使用方面，虽然做了不少工作，但与大气污染控制的需求差距还较大，资金、人力的投入以及实用技术商品化的程度远不如发达国家。比较薄弱的领域是洁净煤技术，冶金、化工、建材等行业的工业窑炉和生产设施排放污染的治理技术等。
目前实行的空气监测标准还是1996年制定的，严重落后于形势，直径小于2.5微米的细颗粒物没有列入监测指标，而这恰恰是毒性最强的颗粒物。
构筑大气污染治理防线
1.实施《大气污染防治法》，构筑大气污染治理法律法规防线
一是认真贯彻实施《中华人民共和国大气污染防治法》(简称《大气污染防治法》)及其配套实施细则，各地根据《大气污染防治法》的要求，把握当前形势，加快制订一些政策、法规，把《大气污染防治法》落到实处；
二是强化地方政府对主要大气污染物的减排责任，按照大气环境质量标准，规定地方政府对削减和控制污染物排放总量负责，对超过总量控制指标的新增重点污染物排放建设项目应当暂停审批；
三是把大气环境质量与制定经济社会发展的重大战略和重大规划相联系，充分考虑大气环境保护的要求；
四是加大监控力度，要求重点排放单位必须安装自动监控设备，并与环保部门联网，严格禁止违法停止脱硫设施运行，以及其他违法排放行为；
五是加大违法行为处罚力度，针对常见违法行为，明确并提高罚款金额，对一些严重违法行为，增加限期治理、限产限排、停产整顿、关闭、治安管理处罚以至追究刑事责任等处罚手段，加大处罚力度，彻底扭转“守法成本高，违法成本低”的现象。
2.完善管理机制，形成大气污染治理齐抓共管的局面
治理大气污染是一项系统工程，各级党政干部要加强领导，协调各有关部门，动员全社会力量，做好这项系统工程。环保部门要加强大气环境保护的统一监督管理，严格执法，严格管理；建设部门要加强城市道路、供气、供热、绿化、环保等基础设施建设，提高城市综合防污能力；发改委等相关部门做好项目规划、审批等工作。总之，各部门加强协调，通力合作，齐抓共管，努力完成大气环境治理的目标任务。
3.落实减排目标，严格控制重点行业、重点区域污染物排放总量
治理大气污染，关键要抓重点。电力、冶炼、水泥行业二氧化硫排放量占工业二氧化硫排放总量的50％以上，要重点削减上述3个行业大气污染物排放量。要通过产业结构调整，实施总量控制和排污许可证制度，确保工业排放的大气污染物实现“增产不增污”或“增产减污”。
要坚决关闭含硫量大于3％的高硫煤矿，用洁净煤技术逐步代替污染严重的、落后的煤炭使用技术。燃煤电厂脱硫是大气污染治理重中之重。
以燃煤电厂建设脱硫设施为重点，确保完成二氧化硫排放量减少10％的目标，遏制酸雨发展，与此同时，要积极开展燃煤电厂烟气脱硝示范工作，制订燃煤电厂氮氧化物治理规划。
统筹规划长三角、珠三角、京津冀等城市群地区的区域性大气污染防治，有条件的城市要开展氮氧化物、有机污染物等复合污染问题，以及灰霾天气的治理，逐步开展对臭氧和PM2.5等指标的监测，建立光化学烟雾污染预警系统。
优先发展公共交通，大力开发和使用清洁燃料车辆。加强航空、铁路、船舶等交通运输基础设施的环境影响评价和监督管理。严格机动车新车准入制度，强制规定新车采用更高的机动车尾气排放标准。
加大执法力度，污染严重机动车尽快淘汰。逐步提高油品质量标准，加强对车用燃料生产、进口、运输和销售环节的管理。逐步完善机动车排气污染监督管理体系，建立环保部门统一监督管理、部门协调分工的管理体系和运行机制，进一步加大执法监督力度。对车辆定型、生产、进口、使用全过程的污染监督管理。
在全过程管理中，执行相应的国家机动车排放标准，对未达到国家机动车排放标准的车辆不准制造、销售、进口和使用。完善老旧车报废制度，对严重超标排放的车辆予以取缔，以提高在用车总体装备水平，改善大气环境质量。
4.依靠科技进步，淘汰落后生产工艺和提高能源效率
防治工业废气污染，淘汰严重污染环境的落后工艺和设备，采用技术起点高的清洁工艺，最大限度地减少能源和资源的浪费，从根本上减少污染物的产生和排放，减少末端污染治理所需的资金投入。禁止在新、改、扩建和技改项目中使用淘汰的工艺和设备，超过限期的，要坚决取缔。
加强大气污染防治实用技术的推广，从国情出发，尽快开发推广技术可靠、经济合理、配套设备过关的大气污染防治实用技术，重点领域包括煤炭洗选、脱除有机硫、工业型煤、循环流化床锅炉、煤的气化和液化、烟气脱硫、转炉炼钢收尘、焦炉烟气治理、陶瓷砖瓦窑黑烟治理等。
改善能源消费结构，一是逐步减少直接消费煤炭，提高使用燃气、电力等清洁能源的消费比例。
二是逐步提高车用燃油质量和标号，使我国的汽油尽快向无铅化、高标号方向发展。
三是积极鼓励开发各种可再生能源，如核能、风能、太阳能等。
(作者薛惠锋系全国人大环资委调研室副主任，陶建格系中原工学院讲师)
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
