浙江开化：保住“一江清水”换来贫穷落后？
钱江源头小县城开化遭遇了生态补偿的核心问题:该如何为损失的发展机会定价、补偿?
对于“钱江源”的头衔,浙江开化县人又爱又恨了10年。
10年间,超过80%的森林覆盖率,大气水体质量、生物丰度指数、植被覆盖率均名列全国前列……这个浙西小城在生态版图上的分量,一天天地加重。
但“经济与生态”的天平,却从未真正平衡过,在生态荣誉背后,却是它从浙江经济版图上的加速退出。
从原隶属的金华地区经济实力的第二名,一直跌到2001年开始,进入浙江省25个欠发达县市行列。现在,它的人均GDP、农民人均纯收入,甚至排名所隶属的衢州市倒数第一。
今天,开化县的官员们忍不住抱怨这个头衔,越来越像一道紧箍咒,“我们为下游送出了一江清水,换来的却是贫穷与落后。谁该为我们的牺牲埋单?”
“我们也曾阔过”
过去的辉煌愈发映衬着浙西小城如今的落寞。“计划经济时代,在当时的金华行署,开化的经济一直名列三甲。”原开化县县长方秋华说。
上世纪80年代,仅仅依靠采伐木材,“半米木头是收音机,一米木头是电视机,两米木头是拖拉机”。位于钱江源头的齐溪镇宣传委员郑建红回忆。
到了90年代初,开化亦曾提出工业立县的战略,依托脚下石煤和硫磺矿的资源,掀起了办厂的热潮,各乡镇兴办的造纸厂、水泥厂、各类矿山企业有数百家之多,年产值超过5亿元,相当于当时开化年工业总产值的七分之一。
原开化县造纸厂厂长的钱根源老人回忆说,在那个万元户还非常稀罕的年代,很多造纸厂高管年终奖就有了一万元。
但“这些企业带来经济效益的同时也带来了高污染,对生态的破坏几乎不可修复。”原开化县生态办常务副主任余政权感慨道,“流到下游常山县的出境水,常年是劣五类,全是黄的。”污染一度威胁到“自己人”,当时硫磺矿众多的开化县本底乡,因为水体污染严重,尿路结石成了当地老百姓最常见的病。
而当时作为钱江支流的池淮溪,则将水泥生产带来的化工污水源源不断地送到了下游的常山县,一直流到了杭州。
“送出一江清水”
“开化在浙江重不重要?我要是开它两家造纸厂,你在下游马上就知道了。”开化县原环保局局长汪圣瓅开玩笑说,“作为源头的开化县对环境的保护或破坏,直接关系到整个流域的喝水问题。”钱根源老人亦感同身受。上世纪末,原开化县造纸厂,这家在上游解决了开化县众多人“吃饭”问题的龙头企业,一直威胁着下游常山县喝水的问题,有好几次,因为水污染,常山人都陷入了无水可喝的绝境。
愤怒的常山人“几乎年年都到省里告我们的状,有一次还把我们举报到中央电视台,焦点访谈都来做了报道”,钱根源回忆说。为了掩人耳目,造纸厂不得不时开时停。
钱江源头的这场博弈最终惊动了当时的浙江省省长柴松岳。2000年6月14日,柴松岳来到了开化县。
省长此行目的明确,直指这个钱江源头县的生态保护和水土保持问题。这个县送出去的污水不仅威胁着常山县,沿途而下的,更有省会杭州及周边多县市的饮水安全问题。“源头是敏感性区域,哪怕一滴污水、一点变化,都牵涉到下游饮用水的安全。”余政权说。
柴松岳最终为这场涉及下游饮水安全的争论拍了板,“你们的责任就是要为下游人民送出一江清水。”
壮士十年断腕
柴省长走后不久,2000年9月26日,《钱塘江源头(开化县)生态建设和环境保护规划》成为“全省第一个通过论证的环保规划”。为了向下游送出一江清水,开化的十年阵痛开始了。
第一个被省长光顾的开化县
造纸厂,成了第一个被开刀的牺牲品,上百名职工,一夜成了失业者。
一度承担了开化县主要供电任务的华埠镇火力发电厂是第二个被牺牲的对象。因为无法解决污水排放问题,2000年12月,被彻底关停,二百多人因之下岗。“当时我们并不符合国家政策的关停条件,但硬是将我们作为亏损企业强制破产清算。”当年的副厂长王玉龙回忆。
一直作为开化县工业支柱的华埠镇,几乎遭到了灭顶之灾。“几个县里最重要的大型工厂都遭到了关闭,造纸厂、化肥厂、药厂、发电厂……无一幸免。”此前这些企业每年都能贡献上千万元的利税。曾经的池淮镇,占去“全县的财政收入的十分之一”,治理过后,这个原本的财政强镇书记,不得不沦落到向时任的县长借来20万元钱,以便周转。
最终的数据显示,企业关闭潮,全县直接经济损失18.4亿元,每年减少利税3.67亿元,而2008年这个县城的财政总收入才4.9亿元。“对于欠发达山区县而言,可谓是壮士断腕。”开化县长金明说。
大规模关停企业的影响迄今仍在,开化县环保局局长邓仕海举例说,从2003年到2006年,开化县的工业用电量一直负增长,排名末尾,竟然只抵前一位者的一半。“在无工不富的共识下,这个数据已经足以说明问题了。”关停还带来了大量难解的社会问题,8万开化的主要劳动力不得不背井离乡外出务工,留下了大量的留守儿童。
迟到的杯水车薪
在县政府的总结中,当年的关停战役被形容为“以铁的决心,前所未有的力度,空前的代价,对产业结构进行了战略性调整”。
但真相往往是,所谓的战略性调整总意味着无条件放弃机会,因为不断被定位为生态功能保护区,随之而来的产业约束要求,也越来越严格。“2000年起,保护面积是浙江省最大,空气管理质量、标准要求是浙江省最高,空气要最好、水要最干净。”余政权回忆。2002年,开化被命名为国家级生态示范区,2004年初,又被确认为全省首批2个省级生态功能保护区试点县。到了2007年,“开化95.7%的面积属于生态功能区规划中限制和禁止开发的区域,这意味着在上游很多地区,除了绿色食品加工业,其它什么厂都无法建设。”余政权说。
化工、医药、造纸、制革、印染、冶炼、水泥、味精等在其它县市依然可以的产业项目,在开化,自是被严格实行了禁入制。
开化县经贸办公室的数据显示,五年来共否决不符合国家产业政策和开化生态功能区要求的项目二百多个,投资额数十亿。
为了保证境内大部分水质为二类的要求,开化水环境功能区范围内禁止新建排污口,甚至连城镇污水处理厂排污口都不能设置。余政权举例说,“金华有一个三亿多投资的项目,浙大的专家都同意了,还是全封闭的、没有废水出来的,仍然被否掉了。”“这极大限制了开化县各类项目的建设,严重影响到县域经济的发展。”2009年7月7月,开化县政府在给上级领导的一份回报材料诉苦说。这种压力在和邻近的城市对比之后,更让开化人愤愤不平。“政协曾经引进过一个选矿的项目,被否掉以后跑到附近的县落了户。有人就说,为什么别的县可以搞,开化就不可以?”在开化自缚手脚、治理污染的同时,开化的生态补偿却一直未能到位。“开化对钱江的保护作出了巨大的贡献和牺牲,但回报实在太少。”邓仕海诉苦,“前几天省政研室的主任来考察说,开化给你十个亿也不多。”2000年以来,历届县、市、省人大、政协开会,开化都强烈要求生态补偿。但开化的省人大代表只有两名,人微言轻,一直没有得到回应。“直到2007年,才正式有了对前一年污水控制的生态补偿。”邓仕海抱怨。
这或许还得感谢杭州媒体发起的“反哺钱江源”系列报道。这个持续一年多的报道,暴露出了开化可怕的贫穷,唤起了上游人们的“惭愧之心”,“要是没有媒体的报道,我们可能还要被遗忘很多年”。
丧失发展机会补偿?
2008年,浙江省宣布全面实施生态补偿机制,这也是中国最早的生态补偿机制。“去年我们分到了三千多万元”。余政权说。
但目前的生态补偿看起来还是很不公平,邓仕海则仍不免抱怨。“比如争取污染治理项目补偿,污染很大的县城,反而有钱补。我们生态搞得早、治理好的,反而没得补。”另一个是生态目标考核机制的严苛,邓仕海担心,考核办法最终会鼓励大家在环境治理上不要变得太好,以保留上升的空间。“为避免只单纯强调近年的调整与整治,导致出现先污染,后治理,多污染,多治理,多补助的导向误区,还应确定一定的补助比例用于保护补偿、机会补偿和发展权的补偿。”余政权在一份受浙江省财政厅委托而提供的建议书中说。
他在建议书中,将补偿一分为三,在传统的生态功能补偿、环境治理补偿之外,又单列了丧失发展机会补偿,要求至少不得低于15%。“源头地区的生态补偿考核指标不够健全。”2008年在接受媒体调研采访时,浙江省环保厅的官员亦承认,并首度肯定了发展机会补偿的必要性,“源头地区多为限制开发区和限制准入区,产业和项目的准入门槛高,当地因此丧失了部分发展经济的机会,为了体现公平,也应该将丧失的发展机会成本作为生态补偿的一大考核指标。”
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