能源环境问题需统筹解决
能源是经济社会发展的重要物质基础。环境问题在一定程度上是由于能源消费所引起的，能源与环境问题归根结底是发展问题。工业革命以来，煤炭、石油、天然气等化石能源快速发展，成为经济社会发展的主导能源。能源的开发利用，在创造出巨大物质财富的同时，也带来空气污染、生态破坏等一系列严重环境问题，直接威胁着经济社会的可持续发展。中国的能源环境问题异常复杂，解决起来比许多国家要艰难得多，付出的努力要艰辛得多。随着全面建设小康社会进程的加快，能源开发利用将给环境带来更严峻的挑战。
能源问题的基本情况
改革开放以来，中国的能源利用效率有了显著提高。但总体而言，人均能源资源少、供需紧张、结构不合理、利用效率低等问题仍然非常突出。
1.能源资源有限，人均能源资源拥有量低
中国能源资源有限，常规能源资源仅占世界总量的10.7％。人均能源资源占有量远低于世界平均水平。从可采资源量来看，中国的石油储量为212亿吨，约占世界总量的4.2％，天然气为22万亿立方米，占世界4％左右，煤炭为0.3万亿吨，占世界总量的6.2％。但从人均可采量来看，石油为16.05吨 /人，天然气为1.67万立方米/人，煤炭为227.1吨/人。
2.能源需求量持续增长，能源供需矛盾突出
中国处在能源消耗快速上升阶段，对能源的需求量大。按照西方学者提出的环境库兹涅茨曲线假说，传统能源消耗的演变趋势可以推断仍然是一条库兹涅茨曲线，即倒U形曲线。中国现在处在倒U形的左半部分上升阶段，而且还在继续上升。2008年，中国一次能源生产总量达26亿吨标准煤，能源消费总量达到 28.5亿吨标准煤。可见，虽然能源生产总量持续增加，但仍无法满足国内能源消费的需要。
3.优质能源所占比重较小，石油对外依存度高
中国的能源消费结构与发达国家有明显的不同，发达国家的石油和天然气等优质能源在一次能源中所占比重之和达到60％左右，而中国的情况恰好相反，煤炭在一次能源中所占比重达到60％以上，石油、天然气以及其他优质能源的比重极小。中国自改革开放30年以来，煤炭在整个能源消耗中的比重几乎没有改变，在未来很长一段时间内，中国以煤为主的能源消费结构仍然难以改变。此外，中国的石油对外依存度不断上升，2008年中国石油对外依存度达到 51％，2020年对外依存度将达到67％，即2/3的石油需要进口。
4.能耗强度处于上升阶段，能源利用效率偏低
自改革开放以来，中国能源利用效率明显提高。从能源消费来看，按1990年不变价格计算，万元GDP能耗从1990年的2.68吨标准煤下降到 2007年的1.06吨标准煤，降幅超过60％。从能源生产来看，2007年中国平均单位电力煤耗量为357克，较之“十五”期间下降了20克左右。尽管如此，与发达国家及部分发展中国家相比，中国的能源消耗强度仍比较高。相关研究显示，中国的总体能源利用效率为33％左右，比发达国家低约10个百分点。电力、钢铁、有色、石化、建材、化工、轻工、纺织等8个行业主要产品单位能耗平均比国际先进水平高40％。
环境问题的基本情况
当前，粗放式的能源开发利用模式还未实现根本改变，生态破坏和环境污染问题依然十分严重，突出表现为:
1.水体污染严重
地表水普遍受到有机物污染。2007年，全国地表水总体水质属中度污染，国家监测的745个地表水断面中，Ⅰ-Ⅲ类，Ⅳ类、Ⅴ类及劣Ⅴ 类水质的断面比例分别为40％、32％和28％。在监测营养状态的26个湖泊(水库)中，呈富营养状态的湖(库)占46.2％。饮用水安全存在隐患，损害了人民群众的健康和环境权益。
2.固体废物污染形势严峻
随着经济的持续高速增长和社会的快速转型，各种固体废物的产生量逐年增加，种类也在不断扩大，电子废物、医疗废物等造成新的污染，农村固体废物污染形势加剧。根据2005～2009年的中国环境状况公报，2004～2008年中国工业固体废物的产生量不断增加，固体废物综合处理能力偏低，危险废物产生量达到1000万吨以上。
3.气候变暖加剧
中国气候变暖趋势与全球的总趋势基本一致。气候变化使得近50年来中国的降水分布格局发生明显变化，西部和华南地区降水增加，而华北和东北大部分地区降水减少。据中国科学家的最新评估结果，未来100年极端天气与气候事件发生频率可能增大，干旱区范围可能扩大、荒漠化可能加重，青藏高原和天山冰川将加速退缩，一些小冰川将消失，预计到2050年中国西北的冰川面积可能再减少27％。
问题产生的主要原因
笔者认为，应结合中国的历史与现实国情，从法律、经济、技术、社会等方面对中国能源环境问题的产生原因进行探讨。
1.法律原因
一是现行能源与环境法律制度不完善。中国能源与环境的法律法规制度建设是一个长期、复杂、不断完善的过程。随着新问题的出现，中国能源与环境部分领域立法尚有缺失，综合性法律法规作用发挥不够，法律法规的系统性、全面性和科学性等方面有待加强。二是法律、行政法规、地方性法规3个层次法律规范相互间缺乏配套。许多能源与环境相关法律出台后，要求制定的配套法规和规章不能及时出台，一些重要的配套法规已不能适应法律的要求，未能及时得到修订，在一定程度上影响了法律实施。三是部分法律规定已不适应经济社会发展需要。随着能源与环境管理中新情况和新问题的不断涌现，中国现有相关法律实施过程中，已经出现一些法律规定不能适应经济社会发展需要的问题。例如，煤炭法的不少规定已经不再适合中国社会主义市场经济发展的客观要求和实际工作的需要，突出表现在法律规范的内容不全、要求不高、处罚力度不大，一些规定得不到有效落实。四是部分法律规定过于抽象，缺乏可操作性。现行的能源与环境部分法律规定过于原则和抽象，可操作性不强，难以保证实施。五是立法过程的民主化有待进一步加强。以往的法律草案公开征求意见的范围，一般局限于关系人民群众切身利益、社会普遍关注的重要法律草案，并没有一个明显具体的标准，在操作过程中不可避免地影响到人民群众的参与热情。
2.经济原因
一般来说，中国处于脱贫时期，生存意识占主导地位，在发展初期不可能产生较强的节能和环境保护意识。推进工业化进程是脱贫的关键，而中国的工业化是以能源的高消耗和严重浪费为代价的，一直以来的固定资产投资拉动GDP快速增长，形成了高耗能、高污染、低能效的粗放型经济发展模式，给能源供给埋下了巨大隐患，也带来了严重的环境透支。从发展阶段来看，中国正处于工业化、城镇化的快速发展时期，能源消耗将在未来一段时期继续保持不可避免的增长态势。
当前，中国的环境和资源产权划分不明确，例如，对资源的开发、利用、收益等方面的权利没有明确规定，导致各市场法律关系的主体滥用管理权及争夺使用、收益权的现象屡有发生。从本质上讲，企业追求的是利润最大化，往往把内部成本外部化，而不愿考虑自己造成的环境资源的外部不经济性。加上中国的排污费一般低于治理费用，生态补偿费用低于生态恢复费用，因此，企业往往在两者比较中取其轻，偏向于支付排污费或生态补偿费。这也是中国能源环境状况长期没有明显改观的重要原因。
3.技术原因
中国节能环保技术与西方发达国家相比，还存在较大差距，中国要赶上他们还需要一定的时间。同时，企业的自主开发能力和技术创新能力比较薄弱，有利于能源高效、清洁利用的技术从发达国家向发展中国家转移的机制尚未形成。多数企业的设计和制造工艺相对落后，普遍存在着信息化程度低、对市场反映灵敏度差及能耗、物耗和原材料性能低等问题。
由于缺乏核心技术的掌握，现在国际企业向中国转移的只是产业链上附加值低的制造部分，大量低端产品的出口，加剧了中国的能源消耗和环境污染。据估算，中国约有30％的二氧化硫、25％的烟尘和20％的化学需氧量源于出口贸易，承担了发达国家巨大的转移排放。
4.社会原因
文化理念及相应的生活模式对能源和环境发展起到非常重要的作用。当今以西方文明为主导的文化理念，“制天”而不“从天”、重竞争征服而漠视和谐，已造成全球环境、生态的危机。中国的经济水平虽然比不上西方发达国家，但是西方国家的文化理念和生活模式正在影响着中国。一些生活方式与科学消费、绿色消费的绿色生活方式相去甚远。
解决问题的对策建议
一是加强政府的执政能力，建立强有力的领导体系。各级政府在制定决策时，要严格按照客观规律办事，正确处理好主观与客观的关系，防止主客观分离。在发展决策形成的过程中，要注意克服主观臆断，达到主观、客观的有机统一。要把环境与资源保护绩效纳入各级政府及领导干部的政绩考核体系。各级政府及领导干部应当扭转轻环保、重GDP的发展思路，把环境与资源保护绩效真正纳入各级政府及领导干部的政绩考核体系。各级政府及其工作部门的领导，尤其是行政首长，要切实负起责任，本着对人民群众高度负责的态度，着眼长远建设，坚持可持续发展，注重经济社会发展与资源、环境的全面统筹与协调，扎实做好基础工作。
二是转变经济发展方式，实现又好又快发展。大力发展绿色经济、低碳经济。应当立足于中国国情发展绿色经济，加大绿色投入，倡导绿色消费，促进绿色增长。同时，积极实施绿色保险、绿色信贷、绿色贸易等环境经济政策，加大绿色产业培育力度。大力发展循环经济。建立循环经济发展专项资金，支持循环经济技术开发、示范推广、能力建设。促进产业结构优化升级。要坚持以节约能源资源和保护生态环境为切入点，积极促进产业结构优化升级，立足优化产业结构推动发展，把调整经济结构作为主线，促使经济发展由主要依靠工业带动和数量扩张带动向第三产业协同带动和结构优化升级带动转变。改革和完善能源资源价格和财税体制。继续建立健全有利于建设“两型”社会的财税政策体系，加快制定鼓励生产、使用节能产品的政策。通过改革能源定价机制来反映资源稀缺程度，理顺能源定价机制。
三是合理利用能源，推进环境污染治理。实施节能优先战略。把节约能源，提高能源效率真正纳入经济社会发展的各领域和全过程，构筑促进节能的资源配置体制和机制环境。要着力抓好重点领域节能工作，特别是重点耗能行业和企业的节能工作，加快淘汰落后产能，因地制宜发展多种能源，提高能源效率。优化能源结构。要加快发展石油天然气，加快油气管网建设，逐步建立国家战略石油储备。积极推动天然气的基础设施建设，协调上下游关系，拓宽天然气利用范围。要重视新能源和可再生能源的开发利用。加快核能发展，积极推进下一代核电技术的引进和消化，加快国内先进核电技术开发，实施和完成技术替代。促进可再生能源的开发利用，并将可再生能源的开发利用列为能源发展的优先领域，有区别、有重点地推动可再生能源发展。
加强环境污染防治。在环境污染治理上，以水污染治理为抓手，加大治理资金投入，痛下决心治理环境污染。以加大淮河、海河、太湖等重点流域治污力度为突破口，打好治污减排的总体战役，采取严格措施保证总量削减任务完成。加快污水处理厂及配套设施建设，积极推进城市污水处理设施建设和正常运行。集中力量抓紧治理重点流域的污染，并把保护饮用水水源地作为水污染防治的重要任务来抓，解决危害群众健康和影响饮水安全的环境问题。建立完善的再生资源回收网络体系，严格控制废物处置过程中的二次污染，对于医疗废弃物和电子危险废弃物必须进行集中无害化处理，确保人民群众的身体健康。
四是完善法律制度，为能源与环境协调发展提供强有力的法律支撑。立足国情，借鉴国外先进经验。中国能源与环境法律制度的建立必须从中国的实际情况出发，从当前经济社会发展的内外环境和客观需要出发，探索一条适合中国的切实可行的法制化道路。要加强能源与环境立法的国际合作与交流，借鉴国际上立法的有益经验，引进先进的立法手段与技术。坚持“立、改、废”并重，确保现行法律法规的一致性和有效性。
根据建设中国特色社会主义法律体系的总体要求，能源与环境立法工作应坚持新法制定、旧法修改、法律清理3项工作并重，对现有能源与环境立法进行全面系统的调整，使相关法律系统化、协调化、科学化。要及时发现能源环境出现的新问题，填补现有的能源环境法律空白，加快制定新的法律；及时修改不适应经济社会需要的法律，积极组织开展法律清理工作；及时废弃不合理的法律条文和条款，使相关法律法规更好地适应中国经济社会发展新时期新阶段的新需要。
积极推进民主立法，确保立法质量。实行民主立法，要求法律制度反映最广大人民的意愿、切实维护最广大人民的根本利益，同时立法工作要面向人民、为了人民。在立法过程中要扩大公民对立法的有序参与，要广泛征求民众意见，及时发现民众所关心的问题。通过座谈会、研讨会、论证会、听证会等多种方式，集思广益、形成社会共识，提高立法质量，保障国民经济发展和社会进步中的环境安全和能源安全。
五是在全社会树立和弘扬生态文明理念。加强生态文化教育，通过各种教育形式，从幼儿园、小学、中学到大学，自幼培养人的生态价值观，提高人的生态意识。在全社会广泛宣传和积极推广生态文明观念，倡导绿色生产、绿色消费，改进生活方式，使生态文明理念深深扎根于每个单位、每个家庭，进而转化为每个公民节约能源、保护生态环境的自觉行动。
作者单位:薛惠锋，全国人大环资委法案室；王海宁，西北工业大学
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