审视中国CDM项目成效
气候变化是可持续发展的重大挑战，在可持续发展框架下应对气候变化已经成为国际共识。1994年生效的《联合国气候变化框架公约》（UNFCCC，以下简称《公约》）将可持续发展作为所必须坚持的三个基本原则之一。于2005年生效的《公约》之《京都议定书》（以下简称《议定书》）将在可持续发展框架下应对气候变化更加明确和具体化。作为《议定书》所规定的三种灵活机制之一，清洁发展机制（CDM）是发达国家和发展中国家之间合作进行温室气体减排的一种基于项目的灵活机制。CDM有两个目的：一是帮助发展中国家缔约方实现可持续发展和有益于《公约》的最终目标；二是帮助发达国家缔约方实现其量化的温室气体减排承诺。
中国CDM项目应特别关注
自2005年《议定书》生效以来，CDM快速发展，已经成为全球碳市场的重要组成部分。截至2009年6月1日，累计提交DOE审定的项目达到4995个，所有提交审定的CDM项目到2012年预计将产生减排量27.48亿吨二氧化碳当量，到2020年预计产生77.56亿吨二氧化碳当量，交易金额将达到800亿美元左右。然而，CDM项目在多大程度上帮助发展中国家实现了可持续发展逐渐受到质疑，要求改革现行CDM机制的呼声日益高涨，并已成为后京都气候变化谈判的重要议题之一。
与此同时，国外围绕CDM项目与可持续发展的研究也积极开展，这些研究的主要结论是：已注册CDM项目并没有实现其帮助发展中国家促进可持续发展的目标。但是，仅仅基于以上文献结论还不足以对CDM项目是否帮助发展中国家实现可持续发展作出明确判断，特别是不能将这些结论直接运用于中国。究其原因，一是研究方法存在一定的不足，即现行的研究评价主要是基于文献，如项目设计文件（PDD）、文献综述等，而缺乏实地调研和利益相关者访谈；二是这些研究较少涉及到中国的CDM项目，主要以印度、南非等国的CDM项目为案例；三是研究所运用的评价方法缺乏公信力，评价指标体系涵盖内容不够全面，较少的指标很难反映可持续发展的全貌；四是对可持续发展影响的评价多为定性描述，较少定量评价；五是评价仅限于个案评价，没有开展宏观评价，并最终上升到政策和制度层面。
中国是世界上最大的燃煤消耗国以及第二大温室气体排放国，在温室气体减排方面有巨大潜力，目前也已经成为CDM项目注册数量最多以及经核证减排量（CERs）签发量最大的国家。截至2009年7月19日，中国已在CDM执行理事会（EB）注册成功588个，约占全球CDM项目总数的1/3，预计年减排量约为1.9亿吨，CDM执行理事会已签发121个项目，已签发减排量约为1.44亿吨，约占全球总签发量的三分之二。因此，开展中国CDM项目对可持续发展的影响研究具有非常重要的意义。
效果差强人意
针对已有研究的不足，作者对中国CDM项目进行了详细的调查研究，结果表明：总体上，中国的CDM项目对促进可持续发展发挥了良好的作用，但距《议定书》所规定的帮助发展中国家实现可持续发展目标还有一定差距，平均可持续发展影响度为0.495，所有项目的可持续发展影响度都为正值（大于0）。
具体结论和特征包括：第一，中国CDM项目对可持续发展影响度与国家规定的CDM项目重点领域基本一致；第二，从可持续发展的领域来看，CDM项目对可持续发展的贡献主要来自环境保护，平均约占70%的份额，而对经济发展和社会进步的积极影响相对较小；第三，中国CDM项目对可持续发展的影响因项目类型不同、行业和案例各异，差别各异；第四，中国在EB注册的CDM项目对可持续发展的影响与技术转让程度密切相关；第五，中国CDM项目的可持续发展影响度与当地的经济发展水平、企业性质、信息可获得性、规章等有一定关系，与CDM项目所在地理区位没有太大直接关联。
CDM项目对中国的可持续发展产生了积极影响，这得益于各方面的努力：首先，从国际方面看，《议定书》将CDM项目促进发展中国家的可持续发展作为重要原则和目标；其次，《公约》和《议定书》缔约方大会（COP/MOP）以及CDM执行理事会制定了相关规章制度，以确保CDM帮助东道国实现其可持续发展目标；第三，是否促进了可持续发展被作为DOE审核内容之一；第四，中国政府为保障CDM项目的积极开展，以帮助促进中国可持续发展，制定了相应的政策、规章，规定了CDM项目开发的优先领域，大力促进节能减排，而且，所制定的节能减排措施具有显著减少温室气体排放的协同效应。中国还建立了清洁发展机制基金（CDMF），用于支持和促进国家应对气候变化的行动，促进节能减排，实现可持续发展。
利益相关方均有不足
虽然CDM项目对帮助中国实现可持续发展方面取得了一定成绩，但CDM仍然没有完全实现《议定书》预期目标。究其根本原因：第一，CDM游戏规则欠完善，缺乏整体协调机制，各利益相关者为各自利益最大化而做，没有形成帮助实现可持续发展的合力。第二，各利益相关者对可持续发展的理解不统一、不全面，有的利益相关者将可持续发展仅仅理解为单纯的经济发展，抑或只是环境保护。没有将可持续发展评价理解为对经济发展、环境保护及社会进步的综合考量。第三，将CDM项目这种非纯粹的贸易和市场行为完全市场化，在这种背景下，温室气体减排的成本和效益被货币化了，而对可持续发展的潜在收益并没有被货币化。因此说，所有利益相关者对此均负有责任：
UNFCCCCOP/MOP（EB）。虽然COP/MOP以及CDM执行理事会制定了相关规章制度以确保CDM帮助东道国实现其可持续发展目标，但是，这些规章还欠完善或执行力度不够：一是虽然制定了相关指南手册，但仍然缺乏可操作衡量程序和条款；二是缺乏相关可持续发展重点领域的激励政策和优惠政策；三是额外性工具不合理，额外性要求及条款僵化，有些与可持续发展目标相悖；四是缺乏对DOE的有效监督。
DOE。DOE是受CDM执行理事会（EB）委托，负责对CDM项目审定和核证的具体执行机构，是独立的第三方认证机构。CDM项目是否实现了可持续发展目标是DOE审评和核查的重要内容之一。从这个逻辑看，DOE应该对实现可持续发展发挥重要作用。但DOE在实际中被运作为一种纯粹的市场行为，以追求商业利益为出发点，效果大打折扣。
中国政府。中国政府是对通过CDM项目帮助发展中国家实现可持续发展目标最为关注的利益相关者。但由于CDM是一个新生事物，对其认识是一个逐步深化的过程，中国政府还需要进一步维护自己的可持续发展权益、履行相应的责任。主要体现在：第一，缺失具有实际可操作性的用于衡量CDM项目对可持续发展影响的评价标准；第二，CDM项目运行管理配套制度亟待完善；第三，在审批时没有对提出的可再生能源、能效提高等重点领域、非重点领域区别对待。
业主/项目开发者。业主/项目开发者是CDM项目的“始作者”，应该按照国际规则和国内规章最早考虑CDM项目的可持续发展问题，但由于利益、能力等原因，这一关键环节从一开始就将可持续发展目标弱化。首先，资金和设备（或使用技术）几乎是很多项目业主/项目开发者对可持续发展的全部理解，对可持续发展的其他方面并不主动关注；其次，业主/项目开发者能力不足，不了解有关CDM项目国际、国内政策，甚至本行业以及国家的能源、环境政策等。
发达国家。发达国家首先应该遵守可持续发展原则，而且有责任和义务着眼于可持续发展目标的实现，优先购买可持续发展影响度高的CDM项目的CERs。然而，有些发达国家的兴趣只在于以较低的成本获取碳减排信用的所有权，能产生更大减排量的项目才更能吸引他们的注意力。而对于这种行为，目前并没有任何约束政策。
完善中国CDM发展思路
在当前仍存在诸多不足的背景下，中国CDM发展思路需进一步完善。
首先，要进一步认识CDM对中国可持续发展的意义和作用。CDM是气候变化国际合作的一个重要成果。中国对CDM的认识是一个不断发展的过程，大致经历了如下三个阶段：一是，从初期基于某些原因的顾虑到初步认识和着手行动；二是，快速发展，培育市场，并成为世界上项目数和出售CERs最多的国家；三是，从现在开始的冷静思考和转型阶段。同任何事物一样，CDM应该被放在中国大的经济发展背景及可持续发展过程中统筹考虑，而不能孤立地看待CDM本身。中国不能盲目地开发CDM项目,务必要认真研究中国做CDM项目的目的到底是什么。现阶段，中国开展CDM项目的目的不应是获取有限的资金，因为通过出售CERs所得的资金对中国的可持续发展影响甚微。但是，如果能够通过开展CDM项目得到中国最需要的先进技术，提高相关能力，其意义将是无比重大和深远的。
其次，要加强企业的能力建设并确保信息渠道畅通。现有CDM项目之所以没有完全实现预期可持续发展目标，一个很重要的原因是其与业主能力和信息不对称有密切关系。今后国家相关部门应继续加强和提供关于CDM项目的能力建设和培训，提高CDM项目现有或潜在业主的项目管理能力，并提高其风险防范意识，争取国际竞争力。
第三，要加强公众的宣传教育，切实发挥公众的监督作用。公众在促进可持续发展方面是一支非常重要的力量，要切实提高他们的能力和意识，充分发挥他们的积极性，发挥好他们的监督作用。
进一步加强CDM项目监管
加强CDM项目监管是目前中国应该特别关注的内容。具体包括：
一是加紧修订《清洁发展机制项目运行管理办法》，制定科学、具体、符合中国实际的可持续发展指标体系，并以此作为CDM项目是否被批准的约束性条件之一。该指标体系的设立以可持续发展的三个支柱——环境保护、经济发展、社会进步为基础，指标不宜过多且易操作，目前可以参照以下9个评价指标：能源、减排效果、生态保护及土地资源、微观经济效率、区域发展、技术转让、就业、社会公平、能力建设。根据实际情况，赋予9个指标不同权重，最后加权综合计算可持续发展影响度。具体评价时，可以0.5为界作为鼓励批准的条件。根据此次评价结果，由于秸秆发电CDM项目可持续发展影响度太低，未来应该不鼓励该类项目作为CDM项目。
二是尽快将CDM项目对可持续发展的影响评价制度化。
清洁发展机制项目对可持续发展影响的评价亟须制度化。考虑到环境保护是可持续发展的三个支柱之一，建议开展相关研究，将气候变化相关指标纳入环评指标体系中，初期由具有专业环评资质的机构来完成CDM项目的可持续发展影响评价和认证；试行一段后，设立专门资质，影响评价由独立的市场第三方机构完成，由相关部门审议和颁发CDM对可持续发展影响评价的资质，并监督影响评价机构。
三是加强清洁发展机制项目的管理，在CDM项目审核理事会的层面引入技术转让的明确定义，促进技术转让。
有益于环境的技术转让对促进发展中国家的可持续发展具有重要意义。建议首先在项目批准过程中，至少CDM项目审核理事会应该对技术转让加以界定。其次，认真和深入研究所需技术类型清单，将所需技术按需求状况划分为特需、急需、不需几种类型，并定期更新。第三，CDM项目审核理事会需要对CDM项目实行分类管理，规范市场准入门槛。对特需和急需技术的CDM项目进行鼓励。第四，加强地方相关部门对CDM项目的引导和管理。第五，加强国内相关技术创新，建立技术开发、技术制造和技术使用三位一体的创新机制。
四是加强对CDM项目的链管理及后评估制度建设。
现阶段，中国CDM项目管理重心应由培育市场、开发项目转向培育市场、开发项目与项目后评估并重，对已注册CDM项目，切实履行国际承诺和义务。对已注册CDM项目，加强后评估管理：一是要完善监管和监测方法、提高监管监测能力；二是要进一步完善CDM管理数据库系统，并定期更新，对外开放，做到信息共享和透明管理。开展后评估的根本目的是对每一个CDM项目的可持续发展贡献进行系统而透明的评估。
《公约》也需加以完善
《公约》COP/MOP/EB也有需改进的内容，具体包括：
完善联合国层面CDM项目的管理体制和法规建设。一是出台鼓励“黄金标准”类CDM项目开发的优惠政策，简化审批程序。二是建立合理的CDM项目技术转让国际机制。
加强并改进对DOE的监督和管理。一是改变DOE的资金支付渠道，由业主/开发者支付变为由EB从联合国CDM基金中支付。二是制定并完善DOE查证和核证指南，可持续发展应该是其中的重要内容，保证一致、透明和高质量的核证过程。三是制定对DOE的监督机制。四是加强对DOE可持续发展方面的培训，提高他们对可持续发展的认识。
完善《公约》建议的额外性工具，加强对额外性的研究，建立额外性的动态机制，确保额外性要求为CDM项目的两个目标服务，与可持续发展及温室气体减排相一致。特别是对于可持续发展影响度较大的提高能效类项目，资金额外性以及政策额外性均不应作为被拒批条件，因为增加投资及制定相关政策的目的均是为实现可持续发展。鼓励由CDM项目东道国自己制定“技术额外性”标准。
除此之外，还应采取积极措施，推进可持续发展影响度较大类型的CDM项目方法学研究和开发，加大对发展中国家CDM与可持续发展的能力建设，加强人员培训和信息交流。
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