空气管理构建立法框架
为改善空气质量，相关部门正在修订相关法律法规。
本报记者获悉，环保部正在起草《城市环境空气质量管理办法》(以下简称《办法》)。“制订《办法》的目的是为了改善城市乃至全国的空气质量。”在12月6日世界银行“中国大气污染控制综合管理研究”项目成果讨论会上，《办法》的主要起草人之一、中国环境科学研究院研究员王淑兰如是表示。
一位地方环保系统的官员对记者分析，尽管2000年通过的《大气污染防治法》对城市空气质量有所规定，但失之简略，再加上地方执法不严，造成城市质量不断恶化。
对《大气污染防治法》的修改也在进行之中。在近日召开的《中华人民共和国大气污染防治法》修订案建言献策征集活动上，环境保护部政策法规司副司长别涛透露，大气污染处罚额度十年不变的局面将被打破，违法企业或将面临高价罚单。
“按日计罚已被写入修订草案，违法处罚额度大幅提高，针对重大大气污染事故处罚有望不设上限。”别涛表示，《大气污染防治法》有望在2012年审议通过实行。
空气不合格限制新增项目建设
资料显示，2009年全国开展城市空气质量监测的612个城市中，空气质量年均值达不到二级标准的城市有107个，占17.5%；113个环保重点城市中，空气质量达不到二级标准的占1/3左右。
“在此背景下，《办法》的制定可谓及时雨。”一位环保官员对记者说。《办法》拟订了城市空气管理的框架，明确了城市空气质量管理的目标、指标、分级管理制度与程序、保障机制和考核办法。
王淑兰在讨论会上介绍，《办法》的目标是促使更多的城市达到空气质量二级标准，并在需要特殊保护的区域达到一级标准。
具体而言，《办法》规定，到2015年全国环保重点城市达标比率由2009年67.3%提高到80%以上，全国城市空气质量年均浓度达标比例从2009年的85.6%提高到90%以上。
《办法》对重点区域提出了更高的要求，比如位于“三区六群” (京津冀地区、长三角地区、珠三角地区、辽宁中部城市群、山东半岛城市群、武汉城市群、长株潭城市群、成渝城市群、海峡西岸城市群)的城市，需要在改善本地空气质量的同时，兼顾区域环境空气质量的改善。一位长三角地区的环保系统官员对记者分析，“《办法》促使各个城市在产业布局时，必须兼顾对地区内其他城市的环保责任。”
在城市空气质量管理机制上，《办法》亦有所突破，将责任主体明确为各级人民政府。
“环保部门是环境问题的管理者和监督者，但不是唯一的实现城市空气质量改善的操作者。”王淑兰在研讨会上说，“城市空气质量改善，需要由当地政府统筹协调，调动包括环保在内的其他部门共同推动。”
在考核机制上，《办法》(讨论稿)提出，应当建立国家和省级空气质量管理委员会，分别负责对重点城市和辖区内其他城市的达标方案进行考核，管理委员会的人员由环保管理部门和相关政府管理人员组成。
对考核中不合格的城市，主管部门将令其限期整改，并削减相关的预算拨款，同时限制该城市新增超标大气污染物排放项目的建设，直至下一年度考核合格为止。
大气污染处罚或不设上限
《大气污染防治法》的修订亦主要体现在处罚力度上。
我国现行《大气污染防治法》最近一次修订是在2000年，其中对于罚款采用“设上限的、一次性”方式。
“设上限”是指对每个违法案件设定一个最高罚款上限，罚款的最高额度不超过该上限；对超标排污行为，《大气污染防治法》规定的处罚上限为10万元；对造成大气污染事故，此法规定的罚款最高限额仅为50万元。
全程参与大气污染防治法起草工作的中国社会科学院研究所教授、北京市安全生产监督管理局副局长常纪文透露，《大气污染防治法》草案中将取消“五十万元”的处罚上限。
草案中规定，对造成一般或者较大大气污染事故的，按照大气污染事故造成的直接损失的百分之二十计算罚款；对造成重大或者特大大气污染事故的，按照大气污染事故造成的直接损失的百分之三十计算罚款。
“目前草案中是这样规定的，但我们认为力度还不够。”别涛举例说，“紫金矿业[8.85 5.11%]就是按照直接损失的30%处以罚款956.313万元，但其被处罚当天在二级市场上股价封住涨停板。”
“这说明我们的处罚力度依然不够，对企业起不到震慑作用，难以约束企业行为。”他表示对于重大或者特大大气污染事故，可突破目前设定的最高处以百分三十的处罚比例，根据造成环境危害的严重程度和主观恶性程度，由环保行政部门不设处罚上限设定处罚额度。
“一次性”则是是指不考虑违法行为是否具有持续性，只要其违法的类型与性质一样即视为一个违法案件，对其在法律设定的罚款限额内给予“一次性”的处罚。
在此种罚款模式下，企业违法的时间越长、收益越大。因此一旦有违法行为，企业缺乏停止违法行为的内在动力。
别涛向记者透露，修订草案将加大处罚力度。
其中，对于大气污染物超标排放的处罚额度，由原先的一万元以上十万元以下处罚额度提高至处以五万元以上五十万元以下。此外，排污单位故意不正常运转污染防治设施的处罚额度也将从现行法律五万元以下提高到五万元以上五十万元以下。
按照这个标准区是针对罚款计算方式不合理的问题，别涛表示，目前在提交国务院审议的草案文本中，经过努力，环保部已将按日计罚这一制度写入其中。
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