王仕尧：关于出台《农村供水条例》的建议
提案人：王仕尧（河南省水利厅长）
改革开放以来，尤其是新世纪以来，农村饮水安全工作大大提速，农村供水事业得到快速发展。2001-2005年，国家、地方政府配套和群众自筹累计共投入资金223亿元，解决了6722万农村人口的饮水问题。根据水利部、国家发展改革委、卫生部于2004年11月-2005年6月开展的全国农村饮水安全现状调查评估，截至2004年底，全国农村人口94349万人，已建各类农村供水工程400多万处。其中，集中式供水人口为36243万人，乡镇及跨乡镇的集中式供水工程有2.15万处，村级集中式供水工程约23万处；分散式供水人口为58106万人，分散式供水工程约400万处。从2006年开始，农村饮水安全工程全面实施。2006年-2008年，累计新增解决了12200多万农村人口的饮水安全问题。
但是，当前农村饮用水安全保障工作仍存在诸多薄弱环节。目前仍有近3亿农村人口饮用水不安全（其中2.03亿为规划内人口），农村饮用水安全体制机制仍不完善，农村饮水安全工程普遍存在着运营困难问题，饮用水安全保障长效机制仍有待于进一步建立。同时，农村供水领域也积累了一系列深层次问题，农村水资源配置不合理，供水水源缺乏有效保护，供水管网老化失修，供水水质得不到保障，广大人民群众身心健康仍存在着潜在威胁。上述矛盾和问题，与经济社会发展对农村供水工作的要求极不适应，迫切需要制定《农村供水条例》（以下简称《条例》），由国务院以行政法规的形式在更高层次上对农村供水工作予以规范。
第一，制定《条例》是保障农村饮用水安全，促进农村供水事业发展的必然要求
党中央、国务院领导历来高度重视农村饮水安全和农村供水工作。胡锦涛主席多次对饮用水安全工作作出重要批示，在2005年中央人口、资源、环境座谈会上明确指出：“要把切实保护好饮用水源，让群众喝上放心水作为首要任务。科学规划，落实措施，统筹考虑城乡饮用水，统筹考虑水量水质，重点解决一些地方存在的高氟水、高砷水、苦咸水等饮用水水质不达标的问题以及局部地区饮用水严重不足的问题。”温家宝总理在2005年的政府工作报告中指出：“我们的奋斗目标是，让人民群众喝上干净的水、呼吸清新的空气，有更好的工作和生活环境。”在党中央、国务院领导的高度重视下，《全国农村饮水安全工程“十一五”规划》提出要提前五年，也即在“十一五”和“十二五”两个五年内基本解决农村饮用水安全问题。党的十七届三中全会进一步明确提出“加快农村饮水安全工程建设，五年内解决农村饮水安全问题。”这对农村饮水安全工作和农村供水工作提出了更高的要求。党中央、国务院的这些举措，既是维护最广大人民群众根本利益和落实科学发展观的具体体现，也是构建社会主义和谐社会和建设社会主义新农村的重要内容，更是保障民生问题的重要举措。为此，有必要尽快制定《条例》，保障农村饮用水安全，促进农村供水事业发展。
第二，制定《条例》是长效解决农村饮用水安全保障问题、切实保障国家投入发挥作用的必然要求
近年来，中央人民政府和地方各级人民政府把解决农村饮用水安全问题作为贯彻落实科学发展观、保障民生的重要举措，大幅度增加了对农村饮水安全工程建设的投入。各级水利部门以及社会各界群策群力，兴建了大量的农村饮水安全工程。然而，农村饮水安全工程普遍存在着运营困难现象。这既有水价偏低、水费收取困难的原因，但更重要的原因还在于，广大农村地形复杂，人口分散，经济落后，饮水安全工程规模普遍偏小，工程运行成本高昂，公益性强，经营性差，用水户承受力普遍偏低，无法单纯依靠市场机制进行运营管理。同时，农村饮水安全工程产权不清、责任主体缺位现象比较普遍，制约了农村饮水安全工程体制机制问题的解决。为此，有必要尽快制定《条例》，根据农村饮用水安全保障的实际需要，明晰农村饮水安全工程产权，严格政府、工程运营管理者、用水户等相关主体的权利义务，将农村饮水安全工程的公益性支出部分纳入政府基本公共服务保障体系，进而建立起比较完善的农村饮用水安全体制机制。
第三，制定《条例》是严格规范农村供水行业管理、切实加强农村供水社会管理的必然要求
《国务院办公厅关于印发水利部主要职责内设机构和人员编制规定的通知》（国办发[2008]75号）规定水利部的职责之一是“指导水利行业供水和乡镇供水工作”，这为水行政主管部门加强对农村供水的行业管理提供了政策依据。农村供水行业管理内容广泛，不仅包括农村饮水安全项目的建设和管理，而且包括所有农村地区供水的行业管理，如研究政策，编制规划，制定技术规范和标准，开展监督检查等。由于农村供水工程具有准公益性，承担着广大农村群众饮用水安全的重大任务，在社会主义市场经济环境下，为了保障用水户权益，促进供水事业健康发展，有必要对农村供水、尤其是规模较大的集中式供水进行必要的监管，包括准入监管、经营监管、供水价格监管以及水质、水压、水量等供水服务质量监管等。为了保障农村饮用水安全，还有必要加强相关社会管理，如加强饮用水水源保护，对污染饮用水水源的行为进行严惩；加强供水设施维护，对破坏供水设施行为进行处罚，对供水设施周围修建建筑物、构筑物行为进行规范等。同时，按照依法行政的内在要求，还有必要对水行政主管部门的行业管理和相关主管部门的社会管理进行规范，加强对权力运作的法律监督和社会监督。为此，有必要尽快制定《条例》，对农村供水的行业管理和社会管理进行规范，使农村供水管理进入法制化、规范化轨道。
第四，制定《条例》是有效解决农村供水法律缺位、大力促进农村经济社会可持续发展的必然要求
目前我国在规范农村供水工作上缺少相应的法规保障，管理工作只能靠一些分散的涉水法律、法规、规章、政策作支撑。然而，既有的涉水法律法规中，《水法》内容全面，但过于原则，而《水土保持法》、《水污染防治法》、《防洪法》等法律，以及《河道管理条例》、《取水许可和水资源费征收管理条例》等行政法规，都是针对专项事务进行专门立法，对农村供水中的许多事项均未涉及。国务院办公厅、国家发展改革委、水利部和卫生部虽然制订过政策和规章，对农村饮水解困和饮用水安全保障工作作过部署和安排，但国务院办公厅制订的政策比较原则，难以全面、持续地指导农村供水工作，而部门规章和政策性文件则因其效力层次比较低，适用范围比较窄，无法解决农村供水工作中面临的各种难题。为此，有必要尽快制定《条例》，解决农村供水法律缺位，保障农村供水事业发展，进而促进农村经济社会可持续发展。
第五，制定《条例》是规范农村供水工程运营管理与设施维护、保障供水单位和用水户合法权益的必然要求。
经过多年发展，除了近年来国家投入兴建的农村饮水安全工程之外，广大农村地区还存在近400万处供应农村居民饮用水、生活用水和其它经营用水的供水工程。由于缺乏法律依据，这些供水工程大多缺乏有效监管，供水设备简陋，水处理措施不全，供水水质、水压、水量缺乏规范，二次供水比较混乱，用水户权益得不到切实保障，广大人民群众身心健康存在潜在威胁。同时，由于缺乏法律约束，供水水源难以保证，供水设施得不到有效保护，水费收取困难，供水单位的合法权益也得不到应有保障。因此，要确保农村供水工程运营管理与设施维护得到有效规范，有必要尽快制定《条例》，规范农村供水行为和用水行为，规范社会公众行为，保障农村供水工程经营管理与设施维护走上规范化轨道，保障供水单位和用水户合法权益。
第六，制定《条例》是合理开发利用农村水资源、有效保护农村饮用水水源的必然要求
农村水资源的合理开发利用与饮用水水源的有效保护是农村供水事业发展的前提和基础。然而，根据《中华人民共和国水法》和《取水许可和水资源费征收管理条例》，“农村集体经济组织的水塘和由农村集体经济组织修建管理的水库中的水，归各该农村集体经济组织使用”，不需要申请领取取水许可证；“家庭生活和零星散养、圈养畜禽饮用等少量取水的”，也不需要申请领取取水许可证。由此，农村大部分水资源的开发利用，难以纳入现有的总量控制制度中进行管理。由于缺乏法律约束，目前农村水资源开发利用基本处于无序状态。与此同时，由于水资源紧缺，水权制度尚未有效建立，实践中工业用水和城市用水侵占村镇用水的现象经常发生，农村供水事业的健康发展得不到有效保障。更重要的是，为了保护饮用水水源，目前《水法》和《水污染防治法》虽然确立了饮用水水源保护区制度，并采取了相应的管理措施，然而，饮用水水源保护区制度主要适用于规模较大的城乡饮用水水源，对于点多、面广、分散、取水量小的大量农村饮用水水源而言大多缺乏可操作性。事实上，由于有效的水源保护制度缺位，目前大部分农村水源地没有相应的保护管理措施，受到了生活污水、化肥、农药、养殖畜禽粪便、工业废水等的污染，水源水质越来越差。调查资料表明，农村60%的水源周围存在污染源，有的坑、塘、河、溪人畜共用，甚至既排污又供饮用，缺乏卫生防护。为此，有必要尽快制定《条例》，并针对农村水资源开发利用和保护中存在的问题，创新适合于农村水资源开发利用与保护需求的总量控制制度和饮用水水源保护制度，规范农村水资源开发利用，加强农村饮用水水源保护，确保村镇供水用水的合法权益，促进农村供水事业发展。
为此，建议全国人大尽快研究出台《农村供水条例》，确保农村饮水安全工程持续发挥效益。
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