如何治理污染场地 世界银行提供国际经验
■编者按
近年来，“毒地”事件在我国被频频曝光。
2004年，北京宋家庄地铁工程3名施工工人中毒事件的报道，引起了中国对污染场地的高度重视。2010年11月30日，以“武汉房产公司未经环评在重污染土地建起经适房”为标题的报道使污染场地的再开发问题再次成为关注的焦点。
污染场地应当如何管理？国际上有哪些先进经验？我国又当如何因地制宜？世界银行近日发布了两项报告，针对中国的污染场地问题深入剖析研究，这对我国开展污染场地的管理、修复、开发具有积极的借鉴意义。
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| 旧金山城外工业区的大块棕地。资料图片 |
针对污染场地带来的问题，世界银行近日在北京发布了两项最新研究报告:《国际经验综述:污染场地管理政策与法规框架》(以下简称经验报告)以及《中国污染场地的修复与再开发的现状分析》(以下简称分析报告)，总结了国际上污染场地管理的先进经验，并对中国污染场地的治理提出了宝贵建议。
世界银行报告关注什么？
经验报告指出，在城市快速发展的今天，中国对污染场地进行系统化地管理非常重要，而学习国际经验可以帮助中国加快提高管理水平。
而分析报告进一步提出，由于快速的城市化、老工业企业搬迁和以往的环境管理水平落后，中国不少城市正在或即将面临严重的由于老企业搬迁留下的污染场地清理问题。妥善修复和再开发这些污染场地将减少环境危害，提高城市土地利用效率。
“为规范污染场地的管理，减少环境和公众健康风险，并且缓解用地的需求，中国对污染场地进行系统地管理和科学地修复已经迫在眉睫。”世界银行高级环境专家、世界银行“中国污染场地修复与再开发”项目经理谢剑博士说。
各国如何管理污染场地？
“很多发达国家和地区，诸如美国、加拿大和欧盟，均已在这方面积累了丰富的经验，制定了全面且被实践证明有效的棕地管理框架。”世界银行咨询专家、报告作者龚宇阳博士认为，“在中国解决污染场地的问题，其优势就在于可以从这些国家和地区吸取处理类似问题的经验和教训，加快建立一个良好的管理框架。”
世界银行此次发布的报告，是世界银行“中国污染场地修复与再开发”的项目成果。经验报告回顾和综述了4个不同地区污染场地管理的政策和法规，包括北美(美国、加拿大)，亚洲(日本、中国台湾地区)，欧洲(欧盟、英国、德国、荷兰)和拉丁美洲(巴西、墨西哥)。
美国是世界上最早制定污染场地管理政策与法律框架的国家，其积累的经验与教训对于其他国家具有重要的借鉴意义。1980年通过的《综合环境反应、赔偿与责任法案》是美国针对污染场地管理颁布的第一部法律，其最为突出的贡献在于:确立了“污染者付费原则”，规定潜在责任方应承担修复历史上被污染场地的责任；授权美国环境保护署可以强制任一潜在的责任方支付场地的全部或部分修复费用，至于场地修复费用的分担和责任的分摊将留给各潜在责任方解决；制定了设立超级基金的条款，为污染场地修复提供了融资机制，也因此这项法案更多时候被形象地称为《超级基金法》。
但是这项法案也存在着不足，包括:引起大量的法律诉讼，使小企业承受不公平的负担，州政府和当地社区的参与不充分。特别是由于潜在的责任方可能承担无限的且不确定的责任，这使得投资者和开发商望而却步，致使场地闲置，无法开发，最终变成棕地。
目前，这些缺点已逐步通过多年来对超级基金计划的多轮修正和改革得以纠正，其中包括2002年的《小规模企业责任减轻和棕地振兴法》和其他与棕地有关的多个项目和计划。修改后的《超级基金法》受到各利益方的欢迎，这些修正和改革正是对于像中国这样的发展中国家具有实际意义的可借鉴的经验。
加拿大的管理框架凸显了联邦和地方政府在管理污染场地中关系的复杂性。在加拿大，污染场地管理是各省的责任，各省和地区负责制定各自污染场地管理的修复标准和风险评估的实施程序等，联邦政府的参与限于提供基金和技术援助以及制定联邦指导方针。这不同于美国以联邦环境保护署为主进行污染场地管理的模式。
在欧洲，由于欧盟各成员国的污染场地管理政策差异较大，欧盟正在考虑制定新的土地框架指令，希望通过这一指令由欧盟统一负责其范围内的污染场地管理。而报告选取的英国、德国和荷兰3个国家的政策都很有特色，因为他们均采取了基于风险管理的污染场地管理方法。例如，在设定一个污染场地的修复目标时，应考虑场地的未来使用用途，而非一味地追求将场地进行完全修复。其中，荷兰政策的突出特点在于他们把土壤看做不可再生资源，并把土地修复的过程视为恢复土壤功能的过程。
中国怎样对症下药？
鉴于中国目前有关土地污染管理的法律法规和标准尚缺乏完整性和一致性，两份报告特别强调中国需要加强和完善有关污染场地修复和再开发的法律体系，以明确土地污染修复中各利益相关方的责任和义务，为污染土地的再开发提供简明清晰的指导。
一是明确认定各利益方及责任的分担。中国需要在按照“污染者付费”认定责任方和有效执行修复任务之间找到一个平衡点，以避免冗长、昂贵且不利于污染场地有效管理的诉讼程序。此外，场地污染中涉及到许多利益相关方，包括中央和各级地方政府部门，最初的土地使用企业，当地居民和潜在的开发商，其中各利益方(包括不同的政府决策部门)的责权关系理不清往往是污染场地管理的主要问题。世行建议政府加强不同部门在有关决策上的协调与合作，这些决策包括各种场地调查、评价、土地使用权的转移、设计和实施、修复标准、竣工验收及再利用等。
二是制定政策法规遏制现有污染场地造成的风险。中国有关污染场地修复和再开发的法律法规和标准体系亟待完善。包括国家法律在内的土地污染的有关法律法规，需明确关于土地污染和修复的责任和义务，并为所有利益相关方提供简明清晰的指导。尽快正式批准、发布和执行有关预防和治理土地污染的国家标准和技术准则体系。地方政府可依据当地污染影响的实际情况，发布和施行更为严格的地方标准，以加强污染场地管理。而在许多情况下，与其直接进行场地修复，不如先采取保障措施，阻隔乃至封闭污染场地，以切断暴露途径，从而尽量减少对公众或环境造成直接的威胁或风险。
三是设定基于风险管理的修复工作目标。各国的经验表明，污染场地的完全修复往往过于昂贵，最佳的修复目标应是基于污染场地对环境和周边人口构成的风险来决定的，而这又在很大程度上取决于污染场地的使用目的以及污染场地与人口中心的距离。因此，污染场地的修复和再开发应优先选择合适的和成本效果佳的修复技术。在修复技术方案的选择上应该考虑土壤修复目标，而且还要根据各场地使用情况及其具体场地条件来具体设计。世界银行在报告中提出，中国迫切需要提高研发能力，特别要提高污染场地监测、评价和修复领域的软硬件设施设备水平，增加污染场地修复人才储备。
四是建立污染场地修复的融资机制。依照美国与其他国家的经验，中国需要建立污染场地修复活动的可持续筹资机制，以便尽快对那些风险高急需修复的场地展开修复行动。针对棕地管理的激励机制和资金筹措等问题，世界银行建议中国应建立一套有效的管理手段，包括环境税费、清理补贴、贷款、抵押及市场许可证等经济和财政手段。
此外，世界银行还建议，有关棕地管理的信息应该及时有效地向社会公开，在棕地管理中要提高公众意识，便于公众参与。谢剑博士指出:“公众参与意识始终是棕地管理有效实施并取得长久效果的重要因素之一。”
“世行发布的报告，总结了国际污染场地修复的经验。我相信中国有关方面能从报告中获取有用的国际经验。”世界银行东亚和太平洋地区可持续发展局社会、环境和农村副局长麦格达·拉维指出。
尽管其他国家和地区积累了丰富的经验可供中国学习，但是中国的棕地管理面临着特殊的问题和挑战。例如，土地国有制对认定污染场地责任人的影响、加速的城市化和经济发展对污染场地修复时间的客观限制，以及各地区经济发展水平和管理能力的差异对制定分区域、分阶段的污染场地管理方法的需要等。（作者单位:环境保护部宣传教育中心）
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什么是污染场地？
污染场地又称“棕地”。关于“棕地”的概念界定，在1980年美国国会通过的《综合环境反应、赔偿与责任法案》中有所阐述。根据这项法律的规定，污染场地是一些不动产，这些不动产因为现实的或潜在的有害和危险物的污染而影响到它们的扩展、振兴和重新利用。
从用地性质上看，污染场地以工业用地居多，可以是废弃的，也可以是还在利用中的旧工业区，规模不等、可大可小，但与其他用地的区别主要是:都存在一定程度的污染或环境问题。
多年来，棕色地块的清洁、利用和再开发问题越来越受到美国联邦、州、各地方政府以及企业和民间非营利组织的关注。政府出台了许多政策措施，各相关城市社区和民间组织积极配合，希望以整治棕色地块为契机，推动城市及区域在经济、社会、环境诸方面的协调和可持续发展。
污染场地带来哪些风险？
污染场地是已被污染的场地，其历史遗留的危险物质和污染物使之再利用和重新开发变得复杂。若管理不当，污染场地将对环境和公众健康构成巨大威胁。
近年来，随着中国城市化进程的加速，许多原来位于城区的污染企业从城市中心迁出，留下了大量污染场地。
“这些日益增多污染场地带来了双重问题:一方面是给中国人口稠密区域带来环境和健康风险；另一方面是阻碍了城市建设和地方经济的发展。”世界银行高级环境专家、世界银行“中国污染场地修复与再开发”项目经理和报告的主要作者谢剑博士告诉记者。
中国治理现状如何？
污染场地管理工作在中国尚属新的领域，在中国还有很多有待完善的地方。中央和部分地方政府已经开始采取控制土地污染的行动。
北京、上海和重庆等城市近年来采取的措施证明了中国已经开展了污染场地管理的探索和实践，并取得了进展。例如北京市从上世纪80年代开始对城市中心地带工业企业实施关闭或搬迁。据统计，已有数百家工厂包括首钢和北京焦化厂被搬迁出城市中心地带；2007年以来，北京市有50多个污染场地开展了环境评价工作；一些污染场地已经得到清理或正在清理中。
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