康菲溢油事故：反思海洋环境保护法律机制
2011年6月4日，发生在山东半岛北部渤海中的蓬莱19-3油田溢油事故，给油田周边海域及海洋生态环境造成严重污染，也给周边的海产养殖等渔业经济和渔民利益带来重大损失。同年7月5日，国家海洋局依法对作业方康菲公司处以最高标准20万元罚款的行政处罚。紧接着又在全国范围内遴选律师机构代表国家提起海洋生态索赔诉讼。然而，与墨西哥湾英国石油集团公司溢油事故的处理过程和结果相比，渤海湾溢油事故的相关进展却显得异常缓慢，至今未能得到妥善解决。由此可见，我国现有的海洋环境保护机制、海洋污染事故的责任承担以及污染受害者如何获得赔偿都值得反思。本刊特邀请有关专家和学者撰文对上述一系列问题进行研究和探讨。
从2011年6月4日康菲石油中国有限公司(以下简称康菲公司)向国家海洋局北海分局报告其B 平台东北方向发现不明来源的少量油膜，到2011年11月11日国家海洋局公布蓬莱19-3油田溢油事故联合调查组事故原因调查结论，已经过去了5个多月。其间，我国海洋行政主管部门虽然采取各种手段要求康菲公司采取有效措施彻底排查并切断溢油源，消除再次发生溢油的风险，甚至要求其停止钻井、停止油气生产，但海底溢油问题并未得到彻底解决。依照我国《海洋环境保护法》的规定, 违反法律规定进行海洋石油勘探开发活动，造成海洋环境污染的，由国家海洋行政主管部门予以警告，只能并处2万元以上20万元以下的罚款。即使按照直接经济损失的30%罚款，最高也不能超过30万元。当5500平方公里的海域受到原油污染后，渔民养殖和国家海洋生态的损害却得不到污染者的任何赔偿和补偿以及生态治理恢复的承诺。我国海洋环境保护立法及其执法机制在这样一起污染事故面前显得十分无力和无奈。这不得不引起我们对现有海洋环境保护法及其实施机制的深刻反思。
现有的海洋环境保护立法不能有效预防海洋污染事故的发生
“预防为主”历来是环境保护法的基本原则之一。海洋污染影响的严重性、广泛性和清除污染的困难性决定了海洋环境保护更应当强调预防在先。但我国现有的海洋环境保护立法，没有关于预防为主的原则规定，只有关于海洋工程和海岸工程建设项目的环境影响评价制度与“三同时”制度能在预防海洋环境污染事故方面发挥一定作用。在发生事故造成或可能造成海洋环境污染事故时，仅要求行政相对人立即采取有效措施，及时向可能受到危害者通报，并向依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门报告，接受调查处理。对不及时通报和报告者，规定仅能处以5万元以下罚款。对未持有经审核和批准的环境影响报告书，兴建海岸工程建设项目的，除责令其停止违法行为和采取补救措施外，仅能并处5万元以上20万元以下的罚款，而且对没有进行环境影响评价兴建海洋工程建设项目的，甚至没有规定处罚。对海洋工程建设项目没有执行“三同时”的，也只是责令其停止施工或者生产、使用，并处5万元以上20万元以下的罚款。对于像康菲公司这样的跨国石油公司来说，5万元和20万元的罚款，甚至百万元的罚款，根本没有任何威慑力，其不进行环境影响评价或者不执行“三同时”所节省的费用，远远高于可能受到的罚款。企业的任何活动都要进行成本核算，当违法成本远远低于采取预防措施成本时，就不可能使企业真正采取有效措施，防止环境污染事故。国家海洋局公布的《蓬莱19-3油田溢油事故联合调查组公布事故原因调查结论》表明，此次康菲公司在蓬莱19-3油田B平台的生产违反总体开发方案，不执行分层注水的开发要求，长期笼统注水，导致注采比失调，破坏了地层和断层的稳定性，造成断层开裂，形成窜流通道，发生海上溢油。当B23井出现注水量明显上升和注水压力明显下降的事故征兆时，仍然不及时停止注水、查明原因，而是继续维持压力注水作业，进一步加剧了海上溢油的污染程度。由此可见，康菲公司的行为明显具有故意性质。我国现有的海洋立法难以遏制行为人的违法行为，更不能有效预防海洋环境污染事故的发生。
这种情况的出现，是我国长期的末端治理思路和对污染企业的过分袒护造成的。如果说1982年我国制定《海洋环境保护法》时，国家的经济力量还不足以使立法对以国有企业为主体的开发建设者规定严格的环境保护要求，而在1999年修订《海洋环境保护法》时，我国国力已经有很大提高，多种经济并存，受罚者也不再是单一的国有企业的情况下，本应按照不能使违法者从其违法行为中得到利益的原则确定处罚强度。遗憾的是，我国立法仍然沿用了保护国有企业的思路，将处罚强度压得很低，以至于对违法者没有多少威慑性。这正是我国海洋环境污染事故频发的重要原因之一。
海洋环境污染信息的不公开影响公众对违法者的监督
尽管企业有时不惧怕行政机关依法给予的不痛不痒的行政处罚，但是企业，特别是大型跨国企业，通常还是比较注意自身在社会上的形象的。如果其经常造成污染，被媒体曝光，对其经营会有很大影响。因此，公众监督是促使企业重视环境保护的重要力量。公众的监督，前提条件是信息公开。没有信息公开，公众不知道企业都做了什么，监督就成了一句空话。我国环境保护法只规定了发生海洋污染事故者的通报和向管理部门报告的义务，而没有规定信息公开。海洋行政主管部门也没有像环保行政部门那样在国务院《政府信息公开条例》颁布后制定海洋环境信息公开办法，从而导致康菲溢油事故信息公开的严重滞后。国家海洋局在6月4日和17日两次溢油事故发生的当天都接到了康菲公司的溢油报告。但在7月5日才首次召开媒体通报会，向社会通报康菲漏油事故。国家海洋局在随后的事故处理中发布了很多文件，如《关于立即停止蓬莱19-3油田B、C平台作业活动的通知》、《关于限期彻底排查溢油风险点彻底封堵溢油源的通知》、《关于开展海洋石油勘探开发溢油风险排查与整改的通知》、《蓬莱19-3油田溢油事故海洋环境监视监测与评价工作方案》等，但都未在国家海洋局的网站上公布。康菲公司也一再拖延溢油信息公开。信息的不公开，不仅影响了公众的知情权，影响了公众对污染情况的监督，而且实际上也拖延了有关单位和个人对污染危害的预防和对损害的规避。
为了加强公众对海洋环境污染防治的监督，笔者建议我国制定和颁布海洋环境信息公开的具体办法，规定海洋环境信息公开的范围、内容、方式、时限、义务主体，不公开的后果和救济方法。特别要规定海洋环境污染破坏者的信息公开义务。如果修改海洋环境保护法和海洋石油勘探开发环境保护管理条例，也应当增加信息公开的内容。
重行政轻民事使得海洋环境损害难索赔
我国的海洋环境保护立法，在内容上大多是关于行政机关如何管理，行政相对人如何承担义务，对违法者给予什么样行政处罚的规定，很少规定造成海洋环境污染损害以后，受害者如何索赔，海洋生态破坏如何修复等方面的内容，因此，发生海洋污染事故后，受害者难以通过法律得到及时合理的赔偿或补偿。康菲溢油事故后，养殖户数亿元的损失和国家海洋生态破坏的损失至今索赔无望以及康菲公司对污染赔偿只字不提的状况，与墨西哥湾英国石油集团公司(以下简称BP公司)漏油事故形成了巨大的反差。墨西哥湾BP公司漏油事故发生后，BP公司很快设立了200亿美元的基金用于赔偿和生态恢复，康菲公司却没有任何表示。事实证明，我国的海洋环境保护立法与其他环保立法一样存在着重行政、轻民事的现象，海洋环境污染损害赔偿的立法很不完善。
一是缺乏政府监测机构向受害者提供污染监测信息和资料的规定。海洋环境污染的受害者，往往是进行捕捞或者海产养殖的渔民，本身没有监测手段，对海水中有何种污染物，污染物的种类和浓度不可能了解，要求索赔也就缺乏必要的污染证据。对此，我国海洋环境保护法没有规定公众可以向政府部门及其监测机构索要监测资料的权利，也没有规定政府部门及其监测机构有向受害者提供监测报告的义务，从而使受害者难以提起索赔诉讼。
二是缺乏损失鉴定评估制度的规定。污染受害者要进行索赔，必须知道自己的损害是如何造成的以及损失的大小。对于渔民来说，自己很难出具这方面的证据。但现有的海洋环境保护法没有规定设立海洋环境污染损害的鉴定评估机构，受害者想寻求鉴定都无法找到接受委托的机构，这就使得海洋污染受害者难以收集损失大小的证据。
三是缺少海洋环境公益诉讼的规定。《海洋环境保护法》第90条规定：“对破坏海洋生态、海洋水产资源、海洋保护区，给国家造成重大损失的，由依照本法规定行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”这一条虽然被解读为海洋环境公益诉讼，但实际上，海洋行政主管部门很少使用这一条款提起公益诉讼。而且，如果海洋环境污染损害是由海洋行政机关不履行法定职责造成的，行政机关根本就不会提起公益诉讼。真正的公益诉讼，应当是由无直接利害关系的公民或社会组织提起的。行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求，应当是国家作为利害关系人提起的侵权诉讼，而不是真正的公益诉讼。如果要让更多的人关注海洋环境保护，就需要授予任何单位和个人都可以为了海洋公益而提起诉讼。
另外，在海洋环境损害赔偿诉讼的举证责任、因果关系的认定、环境法律援助、诉讼费的减免方面，也都应当作出有利于污染受害者维权的规定。
不同执法部门缺乏协调配合影响执法效果
海洋环境保护实行的是统一监督管理与分工负责相结合的管理体制。根据我国海洋环境保护法的规定，国务院环境保护行政主管部门作为对全国环境保护工作统一监督管理的部门，对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督，并负责全国防治陆源污染物和海岸工程建设项目对海洋污染损害的环境保护工作；国家海洋行政主管部门负责海洋环境的监督管理，组织海洋环境的调查、监测、监视、评价和科学研究，负责全国防治海洋工程建设项目和海洋倾倒废弃物对海洋污染损害的环境保护工作；国家海事行政主管部门负责所辖港区水域内非军事船舶和港区水域外非渔业、非军事船舶污染海洋环境的监督管理，并负责污染事故的调查处理；国家渔业行政主管部门负责渔港水域内非军事船舶和渔港水域外渔业船舶污染海洋环境的监督管理，负责保护渔业水域生态环境工作，并调查处理前款规定的污染事故以外的渔业污染事故；军队环境保护部门负责军事船舶污染海洋环境的监督管理及污染事故的调查处理。因此，至少有五个部门在海洋上有执法权力。再加上中央与地方的区分，管理和执法体制呈现出非常复杂的状况。事实上，由于环保部门难以下海，很难对全国海洋环境保护工作实施指导、协调和监督。由于没有统一的海上执法，也就造成了各部门各管一段的情况。这样往往导致信息难以集中，对违法行为难以形成有效的打击。
除了行政执法权的分割外，还涉及到行政机关与司法机关的协调配合问题。比如此次康菲公司溢油事故，从造成的损害看，肯定超过污染环境罪的可立案标准，即直接经济损失30万元。在这种情况下，海洋行政主管部门应当向公安部门移送案件材料，让公安部门和检察机关介入刑事调查。行政机关不移送案件，公安部门和检察机关也应当主动介入调查。通过刑事手段，可以在一定程度上加大对海洋环境的保护力度。但至今我们也没有看到海洋行政主管部门向公安部门移送案件，更没有看到公安部门和检察机关主动介入调查。这在一定程度上影响了我国法律的执行效果。相比美国在对待BP公司 石油泄漏污染墨西哥湾事件时的先例，美国司法部在事故一发生就介入刑事调查，我国行政机关与司法机关在海洋环境污染事故的执法协调配合方面显然需要进一步加大改进力度并借鉴其他国家的经验。
我国海洋环境保护法律机制存在的种种问题均说明我国的海洋环境保护立法亟须完善。首先，应对《海洋环境保护法》进行修订，在原则、管理制度、管理体制、法律责任等方面需要进行大的修改。其次，应当修改早已严重过时的1983年发布的《海洋石油勘探开发环境保护管理条例》，加强对海洋石油勘探开发的严格管理。其三，应当抓紧制定《海洋环境保护信息公开办法》、《海洋环境损害鉴定评估办法》、《海洋环境监测为社会服务办法》等规章。法律的健全和完善虽然不能完全解决海洋环境保护的不力问题，但健全完善的法律体系无疑会为海洋环境保护执法和司法提供充分的法律基础和根据。
（王灿发系中国政法大学教授、博士生导师；黄婧系中国政法大学环境与资源保护法学博士生）
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
