重点流域水污染如何防治？
重点流域人口密度大、经济活动活跃、环境压力重，是水环境保护是否取得显著成效的关键所在。
我国重点流域包括松花江、淮河、海河、辽河、黄河中上游、太湖、巢湖、滇池、三峡库区及其上游和丹江口库区及上游等10个流域，涉及23省(自治区、直辖市)，254个市(州、盟)，1578个县(市、区、旗)。总人口约占全国56.5％，面积约占全国32.2％，GDP总量约占全国51.9％。2010年，水质达到或优于Ⅲ类断面比例比全国平均低11.3个百分点，劣Ⅴ类断面比例比全国高5.6个百分点。
在《国家环境保护“十二五”规划》(以下简称《规划》)中，明确将“深化重点流域水污染防治”作为重点任务之一，并利用较大篇幅阐述了各重点流域的防治策略，体现了对重点流域水污染防治工作的高度重视，同时也表现出与“十一五”防治思路不同的新特点。
科学分析形势形成水污染防治主线
“十一五”期间，重点流域水污染防治工作取得积极进展。与2006年相比，2010年国控断面水质达到或优于Ⅲ类的比例增加了13.4个百分点，劣Ⅴ类断面比例下降了16.9个百分点。化学需氧量排放量得到有效控制，单位工业增加值化学需氧量排放强度下降了52％。建立了全国环境保护部际联席会议、重点流域规划实施考核等制度和机制。然而，“十二五”时期是我国工业化、城镇化和现代化快速发展时期，发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，水环境形势依然严峻。主要表现在:一是经济社会发展对水环境保护的压力将继续增加，流域水污染空间格局将面临新的变化；二是有机污染尚未完全消除，重金属、持久性有机污染物等长期积累的问题开始暴露，流域面源污染防治、水生态保护和修复任务艰巨；三是石油化工等沿江(河)分布的高风险污染行业布局短期内难以根本改变，跨界纠纷时有发生，流域水环境风险防范面临严峻挑战。
《规划》首先从经济社会与环境保护协调发展的宏观格局出发，科学论述了总量控制与质量控制的关系，作出“十二五”期间应将总量控制与质量控制紧密结合的判断，确定了以“削减总量、改善质量、防范风险”为三大着力点的保护思路。其次，《规划》深入贯彻落实科学发展观，展望2020年全面建设小康社会的目标，突出保障群众健康和提高生态文明建设水平的需求，强调“全面推进环境保护历史性转变，积极探索代价小、效益好、排放低、可持续的环境保护新道路”，完善区域环境保护基本公共服务，创新环境政策和制度。同时，针对“十二五”重点流域水污染防治面临的三大严峻形势，突出分区防治、分类指导的思想，以适应新的流域水污染空间格局。要求“明确各重点流域的优先控制单元，实行分区控制”；在坚持“十一五”以防治化学需氧量为重要目标、巩固“十一五”成果的基础上，继续扩大污染物的防治范围，推进水环境质量所有指标全面改善，将化学需氧量和氨氮作为总量控制指标，在增加国控断面的基础上，将评价因子由12项增加到21项；要求推进环境风险全过程管理，加强重点领域环境风险防控。
概括地说，“十二五”重点流域水污染防治的主线是:突出群众健康保障和生态文明建设的需求，以“削减总量—改善质量—防范风险”为重点，强化分区、分级和分类指导，着力实现“一河(湖)一策”的防治格局，实施多措并举的综合防治战略，努力恢复江河湖泊的生机和活力，促进流域经济社会的可持续发展。这一主线是在科学分析重点流域水污染防治形势的基础上形成的，因而具有很强的针对性和指导性。
合理制定防治目标兼顾改善需求与可达性
兼顾水环境改善需求与可达性，合理制定水污染防治目标。
在总量控制目标方面。“十一五”期间，水污染物总量控制的主要指标是化学需氧量，并取得了明显成效。但从影响重点流域水环境质量的污染指标来看，氨氮已成为河流型水体的首要污染指标，湖库型水体总氮、总磷超标也较为严重。《规划》根据全国水质改善的需求程度、污染排放统计数据完整性、污染物减排可行性等实际情况，将化学需氧量和氨氮作为水污染物总量控制指标。同时，对于太湖、巢湖等湖库特点突出的流域，明确提出降低入湖总氮、总磷等污染负荷的要求。在削减率的确定上，由于“十一五”期间化学需氧量排放量已有较大幅度削减，经测算后，基于实事求是原则，将“十二五”期间化学需氧量排放量削减率目标确定为8％，比“十一五”目标降低两个百分点；同时，由于氨氮排放量第一次进入国家层面的总量控制指标体系，经测算后，减排潜力相对较大，削减率目标确定为10％。其中，重点流域的削减率要高于全国平均水平。
在水质目标方面。首先是增加了地表水国控断面个数(由759个增加到970个)，以便更全面地反映水环境质量空间分布状况。其次，将评价因子由12项增加到21项，即按照《地表水环境质量标准(GB3838－2002)》表1中的21项指标(不包括水温、总氮、粪大肠菌群)进行评价。对于巢湖、滇池等湖库特点突出的流域，出于防治富营养化的需要，总氮也作为重要水质指标之一。水质全指标评价，不仅解决了环境质量评价体系与老百姓感觉不一致的问题，也是为了切实推进水环境质量全面改善，而不是某些指标或局部区域改善。最后，由于“十一五”期间取得积极进展，注重“不欠新账，多还旧账”，消除了一批劣Ⅴ类水体，因此在“十二五”期间，各断面水质将进一步提升。表现在水质目标方面，《规划》提出地表水国控断面劣Ⅴ类水质的比例降低2.7个百分点的目标，比“十一五”目标低1.4个百分点；而七大水系国控断面好于Ⅲ类水质的比例要提高5个百分点，比“十一五”目标高3个百分点，水质目标的制定与水质改善的实际形势和需求都是一致的。其中，重点流域水污染防治主要承担地表水国控断面劣Ⅴ类水质比例降低的任务，对提高七大水系国控断面好于Ⅲ类水质比例也有一定贡献。
分区分级分类体现针对性有效性
《规划》提出要实施分区分级分类防治策略，提高防治措施针对性和有效性。
一是建立分区防治体系，体现水污染的空间差异。重点流域“十二五”规划涉及多个省(自治区、直辖市)，各地区的人口规模、经济发展水平、水资源条件、土地利用状况、植被覆盖程度等不同，决定了水污染特征和水环境问题的空间差异性。为提高水污染防治措施的针对性，实施分区防治策略十分必要。为此，《规划》要求“明确各重点流域的优先控制单元，实行分区控制。”这一要求包含着两个层次的空间单元:一是流域；二是控制单元。流域决定了产汇流以及污染物迁移转化的基本格局，是最高层次的空间单元；而控制单元则根据流域内不同区域具体水环境特征而划分，是层次相对较小的空间单元。实际上，由于各级地方政府是水污染防治的责任主体，为便于落实水污染防治责任以及组织实施水污染防治工作，在流域与控制单元两个层次中间还需要增加一个层次，即控制区层次。控制区边界一般是省级行政区边界与流域边界相切割而确定。
“流域—控制区—控制单元”3级分区体系构成了“十二五”重点流域水污染防治的基础空间格局。其中，流域层面重点把握水污染防治的宏观布局，明确流域水污染防治重点和方向，协调流域内上下游、左右岸各行政区的防治工作；控制区层面重点落实地方政府水污染防治目标、责任和任务；控制单元层面针对更为具体的水环境问题提出更具针对性的措施，确保水污染防治取得实效。根据实际需要，控制单元下面可进一步划分控制子单元。以此分区体系为依据，可将流域水污染防治任务逐级细化落实，为实现水污染防治精细化管理奠定基础。
需要强调的是，由于分区防治是提高污染防治科学性的重要途径，是进一步实施分级防治和分类指导的基础，因而是“十二五”重点流域水污染防治要着力实现的技术特点。为此，《规划》在深入分析各重点流域经济社会与水环境特征的基础上，花费了较大篇幅来详细阐述各重点流域的防治策略，力求实现“一河(湖)一策”。此外，各重点流域的防治策略还蕴含着“点、线、面”全面推进的防治思想，即各重点流域要着力抓好重点城市(点)、重点支流(线)和重点农业面源(面)的水污染防治。
二是实施分级分类指导，突出水污染防治重点。《规划》明确要求各流域要确定优先控制单元，这是“全面推进，重点突破”原则的体现。同时，《规划》还明确了“分类指导，分级管理”的原则。具体到重点流域水污染防治，则是在控制单元中，综合考虑水体敏感性、水环境问题重要性、排污量大小、水体受污染程度、环境风险高低等因素，进一步划分为优先控制单元和一般控制单元，实施分级防治。优先控制单元是流域水污染防治的重点区域，承担着流域总量削减、水质改善和风险防范的主要任务。要加大投入，制定水污染防治综合治理方案，力求水污染防治取得明显成效。同时，要根据各单元水污染状况、水环境改善需求和水环境风险水平，将控制单元分为水质维护型、水质改善型和风险防范型3种类型，实施分类指导。其中，现状水质较好的控制单元，加大水环境保护力度，重点实施水源涵养、湿地建设、河岸带生态阻隔等综合治理工程，维护良好水环境质量。现状水质较差的控制单元，采取综合性的治理措施，大幅削减污染物排放量，确保城市水体和重点支流水环境质量明显改善。环境风险较大的控制单元，加大环境监管力度，着力降低资源能源产业开发的环境风险，加强沿江化工、危险化学品生产企业风险隐患排查，提高风险防范水平。
综合运用各种措施推进水环境不断改善
《规划》提出综合运用各种措施，推进重点流域水环境不断改善。
一是拓宽水污染防治工作的视野，由重点控源向综合防治转变。《规划》首先从环境保护优化经济发展的高度出发，将加大结构调整力度作为总量控制的首要途径，提出了淘汰落后产能、减少新增污染物排放量、推行清洁生产和发展循环经济等要求。在水污染防治任务设置方面，首先体现“民生优先”的指导思想，加强饮用水水源地保护，确保人民喝上干净的水。其次，在工业污染防治方面，根据湖库、源头等重点区域的特殊需求，提出了更为严格的总量控制、行业准入等要求，从而倒逼经济转型、推进工业企业深度治理。第三，在城镇生活污染防治方面，面向化学需氧量和氨氮排放量控制目标，明确了污水处理设施负荷率提高到80％以上、城市污水处理率达到85％的要求。针对滇池、巢湖、太湖等湖库特征突出的流域提出了提高脱氮除磷水平的要求。此外，明确要求加强污泥安全处置和污水再生利用，强化污水处理设施运营监管。第四，在农业源污染防治方面，将规模化畜禽养殖作为减排重点，提出清洁养殖和资源化利用的指导方向。在“完善环境保护基本公共服务体系部分”中，对水产养殖、种植业以及农村生活污水等农业源污染防治提出指导和要求。第五，对巢湖、三峡库区及其上游等流域明确提出水生态保护和修复的要求。这些任务设置较为全面地涵盖了各主要污染源，既有保护又有治理，隐含着重点流域水污染防治逐步由污染治理为主向污染治理与生态保护并重转变的趋势，充分体现了综合防治的思想。
二是注重水环境风险防范体系构建，提高水环境监督管理能力。目前，重点流域有机污染尚未完全消除，重金属、持久性有机污染物等长期积累的问题开始暴露，潜在事故风险较高。石油化工等沿江(河)分布的高风险污染行业布局短期内难以根本改变，企业进园在方便集中治污的同时也增加了风险强度，跨界纠纷时有发生。此外，由于流域环境监测、预警、应急处置和环境执法能力薄弱，流域水环境风险防范面临严峻挑战。《规划》将提升流域风险防范水平作为水环境保护的重要着力点之一，对环境风险的调查、评估以及管理等方面均提出了要求。根据要求，重点流域要围绕增强环境监管能力、有效防范环境风险、强化环境应急管理3个层面，从提高监察执法能力、加强重点污染源监督性监测、加强水环境质量监测、强化日常监察执法、完善环境风险防范制度、制定切实可行的环境应急预案、提高应急反应能力等方面协力推进，保障水环境安全。
三是创新政策机制，保障规划实施。“十一五”期间，重点流域水污染防治取得了一批成功经验，例如，部际联席会议制度形成了多部门齐抓共管的治污局面；重点流域规划实施考核制度进一步明确了地方治污责任，充分调动了地方政府积极性；环境保护部每年组织开展流域超标排污企业执法检查、环境风险隐患排查与整治等一系列环保专项行动，各级环保部门不断加强环境监测能力建设，环境执法力度不断加大，提高了环境监管水平；国家水体污染控制与治理科技重大专项等项目研究成果为水污染防治提供了重要的科技支撑等。这些经验在《规划》中得到了巩固和发展，体现在落实环境目标责任制、完善综合决策机制、加强科技支撑等内容中。同时，《规划》明确18个主要部门在推进环保工作中的任务与职责分工，在发展环保产业、加强国际环境合作等方面进行了政策与制度的创新，体现了“十二五”环境保护的新要求，为保障规划实施提供了重要依据。
作者单位:环境保护部环境规划院
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