山东TO模式让空气站运营“破茧成蝶”
从环境质量监测“上收一级”、污染源监测“下放一级”，到监测数据“考核谁谁出数”变为“谁考核谁出数”，从小范围试点到144座空气站全部实行TO模式运营管理……一场环境监测管理体制机制的大变革，正在齐鲁大地上风起云涌。
改革的目的是什么？改革有哪些创新举措？实施新举措后带来了哪些新变化？围绕着这些问题，记者在山东进行了深入采访。
为何要改革现行环境监测体制机制？
环境监测管理职责划分不合理，监测成本不断上升，监测数据质量难以保障，使得环境监测管理体制机制改革势在必行。
近年来，作为敢于第一个“吃螃蟹”的山东环保人，在环保工作中不断探索创新。从59条省控重点污染河流全部恢复鱼类生长及“蓝天白云繁星闪烁”具象性指标的提出，到创新实施的“政治三策技术三策”，都产生了较大影响。
在环境监测方面，山东省更是不断加大资金投入，逐步建立起以“四个办法”和“三级五大网”为基础，省市县分级监测、人工与自动相结合互为补充的环境监测体制机制，环境监测能力不断加强，连续3年在全国总量减排监测体系建设考核中名列第一。
成绩虽然显著，但也存在不少问题，表现出来，就是全省现行环境监测体制机制已不适应环保快速发展的形势:
——环境监测管理职责划分不够合理。考核各级环境质量的监测数据基本上是由各级环保部门自行监测上报，容易受到同级行政干预；
——监测技术水平亟待提高。随着监测指标和点位的不断增加，监测任务越来越重，监测成本不断上升；
——监测数据质量难以保障。省级环保部门既抓宏观环境质量、又抓微观污染源监管，既处罚排污单位违规行为、又追究地方连带责任的模式，导致省级环保部门疲惫不堪，市县级环保部门敷衍应付，监管效能有所下降。
探索开展环境监测管理体制机制改革势在必行。
摸着石头过河，敢于尝试，大胆探索，山东在全国率先改革环境监测管理体制机制，开创了独具山东特色的环境监测模式。
山东省环保厅厅长张波告诉记者:“改革遵循了‘五个有利于’的原则，即有利于科学划分环保部门管理职责，有利于提高环境监测公信力，有利于提高环境监测数据质量，有利于降低环境监测行政成本，有利于促进环境服务业的发展。”
据了解，山东省环境监测管理体制机制改革主要包括两个方面:
一是实行环境质量“上收一级”管理、污染源“下放一级”管理，即“一上一下”的监测管理体制，由省级环保部门负责17个设区城市环境质量的监督监测，污染源监督监测下放到各市、县(市、区)；
二是实行空气站TO模式(转让—经营)社会化运营管理机制，即监测设备有偿转让、专业队伍运营维护、专业机构移动比对、环保部门质控考核、政府购买合格数据。
此外，还出台了专门的规范环境监测和质量管理办法和文件，完善了相关配套措施，环境监测体制机制改革大幕就此拉开。
“一上一下”改革带来哪些变化？
实现了环境质量管理由“考核谁谁出数”到“谁考核谁出数”的转变，有效避免监测数据的行政干预，确保真实客观反映环境状况。
近日，山东省聊城市环境安全物联网智慧管理平台投入运行，在对原有30家企业视频监控升级改造的基础上，新增对全市人工湿地、城市总排、企业治污设施、自动监测站等重要点位的114个视频监控，实现了全方位监控预警。
聊城市环保局局长马荣锁对记者说，山东省环保厅出台了监测新办法，规定今后省级通报各市环境质量所依据的监测数据不再由各市自行提报，而是以省级监测数据为准，“我们的主要精力就是要不断加强对污染源的监督监控，确保排污单位达标排放。”
2012年10月1日，《山东省环境质量和污染源监督考核监测管理办法(试行)》正式实行，按照省级环保部门以宏观监管为主、市县环保部门以微观监管为主，谁考核谁出数的思路，对监测体制作出了调整和完善。
记者了解到，山东省环境监测体制改革的核心就是“一上一下”，即环境质量的监测管理“上收一级”，污染源的监测管理“下放一级”。
首先，环境质量监测管理“上收一级”。山东省改变全省各级环保部门对环境质量自行监测并作为上级考核依据的模式，规定由省环保厅负责省控重点河流断面水质监测和全省设区市环境空气质量监测，市县环保部门以此类推。
另外，还要求设区市环保局监测项目和频次不得少于省级环保部门；未建设空气站的开展人工监测，同时协调保障本市空气站正常运行必须的监测条件，及时向省环保厅反馈运营、比对问题和数据疑问，协助查找原因。
其次，污染源监测管理“下放一级”。为改变省级环保部门开展污染源监测点多面广而效能不高的现状，山东省环保厅确定，省级环保部门今后只负责总装机容量30万千瓦及以上电力企业的监测，其他污染源的监督性监测分别由市县环保部门承担。
对于通过环境监测、监控、信访等渠道发现的污染严重区域或污染源，经全省环境形势分析会确定为环境重点督查对象后，仍由山东省环保厅负责实施监察、监测，同时对省控污染源自动监测设备运行情况和监测数据质量疑似有问题的实施重点检查。
再次，监测数据谁考核谁出数。山东省环保厅规定，由山东省环境信息与监控中心向省环保厅有关处室编制、报送环境监测数据。
据了解，过去“考核谁谁出数”，容易出现两个问题:
一是上级对下级环保工作考评所用数据大部分是下级环保部门上报的，比较容易受到不正当的行政干预，监测数据公信力下降，无法客观真实反映各级政府环保工作成效。
二是省级环保部门既抓宏观环境质量、又抓微观污染源监管，既处罚排污单位违规行为、又追究地方连带责任，不但效率不高，还容易出现市县两级与排污单位联合应对省级环境监管的现象。
现在，使市、县两级主要精力由应付省级考核转为加强污染源监管，突出了市级监管的作用，增强了监督执法的责任心，调动了各市监管排污单位、改善环境质量的积极性，形成省、市、县三级环保部门共同加强对污染源监管的良好氛围。
实施TO模式带来哪些改变？
全省144座空气站全部实行第三方运营、比对，省市环保部门携手考核数据质量，提高了监测数据质量，降低了运行和维护成本。
作为城市环境空气质量监测数据的产生者、传递者，遍布全省的空气自动监测站如同一个个神经细胞，时刻感受并传递着空气质量状况和信息，承担着为政府制定污染治理政策提供科学依据的重要使命。
然而，在现行机制下，全省空气站由各地环保部门负责，尽管有的实行了第三方运营管理模式，但存在容易受到行政干预、运营成本高等问题，造成数据质量参差不齐，空气站的作用无法充分发挥。
如何在保证空气站正常运行的前提下，提高监测数据质量，降低运行和维护成本？山东省创新实行了TO模式运营管理空气站的新机制，给全省144座空气站找到了“好管家”。
2012年8月1日，在济南、滨州、菏泽3市试点1年的基础上，山东省17市的144座空气自动监测站全部通过公开招标的方式，以TO模式移交给第三方运营。由省、市两级环保部门共同对运营、比对单位进行质控考核，共同出资购买符合质量要求的监测数据，监测数据归省、市环保部门所有。
城市空气站TO模式是新生事物，与第三方运营模式不同，TO模式下政府部门把空气站完全转让给第三方运营公司，实行专业化、社会化运营管理。从此全省17市环境空气质量的好与坏，不再由环保部门“自说自话”。
此举不仅是运营方式的改变，更是监测机制改革的一大创举，开了全国先河。
然而，TO模式成功与否，关键要看数据质量能否得到保证。
为此，山东省建立了与国家标准接轨、适用于TO模式管理的质量管理体系；出台了专门的技术规定，并制定了网络质控、现场系统检查、质控比对、数据监视、日常质控等8项具体措施；明确了空气站运行、监测数据质量、审核、考核、购买、共享等一系列任务和职责。
一系列的举措，确保了监测数据公开公正、准确及时。
——建设高标准的质控室，确保数据准确。
山东省环境信息与监控中心、各市环境监测站(监控中心)、TO运营单位均相应建立了与环境空气质量监测质量保证和控制任务相匹配的三大实验室。
按照要求，市级和TO运营单位质量保证实验室及空气站、移动比对监测车等所有监测仪器设备，尤其是用于校准和审核活动的监测仪器设备等，均由省级质量保证实验室确定标准并进行标准传递，从而统一了监测标准，保证了监测数据的一致性和可比性，从源头上规范了TO运营单位和比对单位的监测行为。
在山东省环境信息与监控中心质量保证实验室，记者看到实验台上监测仪器一字排开，旁边立放着十几罐标有数值的标准气体。
山东省环境信息与监控中心主任张庆伟告诉记者，这些标准气体都是从专业公司购买来的，“我们先用标准气体校准监测仪器，确保两者数值一致。然后到各空气站点，用标准气体再校准空气站的监测仪器，随后查看空气站监测仪器和我们的标准仪器监测数据是否一致。一致即可用，这就是标准传递。”
目前，山东省级空气质量保证实验室已经配备了满足国家一级标准要求的质量保证设备，建设了十万分之一天平室和臭氧标准传递室，并将根据实际需要适时建设百万分之一天平室。
——运营单位自我质控，比对单位移动监督。
把空气站转让给第三方运营机构，并不代表省市环保部门可以撒手不管。山东省对运营单位制定了严格的监测质量保证措施，要求运营单位开展自我质控，做好空气站仪器设备校准和日常维护。
TO模式中标单位之一的河北先河环保科技股份有限公司副总裁陈荣强对记者说，确保数据质量是他们承担这项任务的关键所在，为此，他们一方面对员工进行集中培训，派遣高层技术人才到山东实地指导，提高运维水平；另一方面专门制定了公司内部的空气站运营维护管理办法和奖惩措施，“哪个空气站出了问题，相关负责人要承担责任。”
为进一步提高数据的客观性、准确性和公正性，TO模式增加了室外空气站比对单位，由省环境信息与监控中心明确比对位置、比对项目和比对频次，由比对单位对全省144个空气站运行状况进行整体比对。在随机抽取比对站的同时，对日常监控中发现疑似有问题的空气站进行重点比对，每站每次比对1天~2天。
在位于山东建筑大学校园内的一处空气站附近，记者见到了一辆移动监测比对车。这辆厢式密闭型的比对车从外边看，除了车顶有监测探头等装置外，其他跟普通的环境监测车没什么两样，但车内大有洞天:不仅装载了各种监测仪器和用于校准的标准气体，还安装了数台显示仪，监测数据可以通过一个个小屏幕实时显现。
负责这辆比对车的耿庆涛是中科天融(北京)科技有限公司山东分公司的一位项目经理。他告诉记者，为了确保比对质量，每到一处空气站，首先要仔细调试、校准监测设备，至少预热三四个小时之后设备才能正常比对。
“而且，按照山东省环保厅要求，每比对一处空气站，至少要提供24小时的连续数据，平均每个小时出一组。我们不仅达到了这个要求，还主动加压，将时间延长到30个小时。”
——省市环保部门共同考核数据质量。
实行TO模式，大量的空气站基础性维护工作由运营单位负责，环保部门就有更多精力用在数据分析和使用上，不断强化监督、考核、质控以及新的监测指标的研究、监测等，做更该做、更有价值的事。
为确保监测数据准确可靠，山东省环保厅采取网络质控、现场检查、质控比对(移动比对、手工比对、联机比对)等多种手段，对空气站监测数据质量进行监督考核。对TO运营单位、移动比对单位系统运行情况，山东省环保厅定期开展质控审核。
通过实行TO模式，山东省对空气站运营状况和数据质量的监管方式，由省级对各市质控抽查变为省、市共同对运营、比对单位监督考核，从而推动省市形成工作合力，真正让空气站突破层层束缚，发挥出最大效益和作用，提高了监测数据的准确率。
据了解，菏泽市通过实行TO模式，进行可吸入颗粒物、二氧化硫、二氧化氮、二氧化碳、臭氧和气象6个参数前后对比，数据准确率由84.4％升至97.8％，提高了13.4个百分点。
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