“尴尬环保部”何以成为热词
在2013年7月举行的首场“中国特色社会主义和中国梦宣传教育系列报告会”上，环保部部长周生贤调侃中国的环保部是世界四大尴尬部门之一。一石激起千层浪，“尴尬环保部”一跃成为广受社会各界关注和讨论的热词。随后，中共十八届三中全会决定也指出，要改革中国的生态环境保护管理体制。那么，中国的环保体制究竟出了什么问题？环保部门到底遭遇怎样的尴尬？又该如何破解这种尴尬呢？
新病旧疾， 难以立竿见影
从历史的角度看，发达国家一两百年内先后出现的环境问题，在中国近30多年来的快速发展进程中集中爆发，呈现出明显的结构型、压缩型、复合型等特征。环境保护面临的形势往往是，老的环境问题尚未解决，新的环境问题又蜂拥而至。与此同时，由于中国自上世纪70年代才开始关注环境问题，无论是政府部门、企业单位，还是广大社会公众，大多迄今尚未形成先进的环保意识，各方面的环保基础设施建设也较为滞后。譬如，环保部2013年“两会”期间公布的调研结果显示，在全国约60万个行政村里，绝大多数还没有环保基础设施。目前，中国农村每年产生90多亿吨生活污水、2.8亿吨生活垃圾，其中，大部分未经处理而直接排放。
一方面，面对艰巨的环保任务和滞后的环保能力，即使环保部门付出巨大努力也难以收到立竿见影的效果。譬如，对于覆盖近半个中国的城市雾霾问题，尽管近年来环保部门已采取诸多措施，但PM2.5不降到60微克/立方米以下，人们很难对空气质量改善有明显感受。而这不可能在短期实现。另一方面，随着物质文化水平的提高，居民对环境质量的要求也在日益提升，结果就是中国环保工作的局部成效始终滞后于公众的期待。然而，所有的期待和责难，最终全都指向了环保部门，其尴尬处境可想而知。譬如，在2013年“两会”的代表投票中，周生贤部长得到171张反对票，2734张赞成票，成为获赞成票最少的部长，便是最好的注解。
小个压重担，环保部门岂能不尴尬？
政府失范，监督乏力
在中国的环境立法中，一般只重视对企业的管理和控制，对政府的行为尤其是决策行为却缺乏监督和约束。实际上，在很多时候，政府决策错误才是环境问题最大的始作俑者乃至罪魁祸首。有数据表明，最近20年来中国发生的重大环境污染事件中，有近80%与政府有关，其中，45%与政府的不科学决策有关。地方政府为片面发展当地经济而不惜引进污染企业并充当“保护伞”的情形尤为突出。
譬如，2010年5月，河南省封丘县黄河化工厂的巨大噪音和所排污水严重威胁当地群众的生活环境，尽管在环保部门三令五申的干预下，黄河化工厂甲醇项目被勒令停产，但是，不久又公然开始违法生产。企业之所以如此嚣张，是因为封丘县政府曾下发红头文件，组建专门的领导小组为类似企业“保驾护航”。
再如，2010年6月，安徽省固镇县环保局副局长带队到辖区的伊诺华橡胶有限公司开展监督检查，几天后，环保局多位领导便被集体停职。起因是环保工作人员要求企业补办环评，补交排污费，被企业投诉，县领导称不利于招商。
地方政府如此为污染企业护短，人、财、物均受制于地方政府的环保部门根本无可奈何，正所谓“站得住的顶不住，顶得住的站不住”，环保部门岂能不尴尬？
分工不清，联动不顺，环保部门独力难支
分工合理、职责明晰的管理体制是各项环保监管工作顺利开展的基本前提。然而，由于各方面因素的影响，中国的环境监督管理却存在职责不清、分工不当等突出问题。譬如，根据现有立法，海洋污染由海洋部门主管，陆地水污染则由环保部门主管；二氧化碳等温室气体排放由国家发改委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空气污染物由环保部主管。再如，对于地下水污染的防治，国土资源部负责监测、监督防止地下水污染，水利部负责指导地下水的水量、水质监测，而环保部则负责拟定并监督实施地下水污染防治规划。正如周生贤部长所言，“水里的和陆地的不是一个部门管，一氧化碳和二氧化碳不是一个部门管”。
此外，环境具有整体性和流动性等基本属性，人类经济系统的生产、流通、运输、仓储和消费等各个环节均会或直接或间接地对环境发生不良影响，因此，环境保护工作是个系统工程，往往需要环保、土地、矿产、林业、农业、水利、工商、安全生产、发展改革乃至公安等多个部门协同行动方能取得成效。然而，根据《环境保护法》的规定，中国现行的环境监管体制却是以行政区划和部门分工为基础的，尽管法律规定各级环境保护行政主管部门有对本辖区环境保护工作实行统一监督管理的职责，但由于没有权威的协调机构（曾作为环境保护议事协调机构的国务院环境保护委员会于1998年被撤销），法律上也缺乏相应的部门协调机制作为保障，在实际工作中，弱势的环保部门很难真正把其他部门协调起来共同开展环保工作。譬如，天津市环保部门发布预警提示2013年12月22日至25日期间天津将出现重污染天气，并发布Ⅲ级（黄色）重污染天气预警，同时附长微博明确提出从23日零时起按照日期末尾数确定限行尾号，但天津交管部门称消息发布太晚，不予执行。
在各自为阵、协调不顺、联动不畅的体制背景下，往往造成环保部门不得不孤军奋战的被动局面。然而，一旦出了环境问题，不管该事是否属于环保部门主管，也不管环保部门是否已经依法履行了监管职责，结果通常是，广大公众甚至部分政府高层均纷纷将所有的质疑和责难指向环保部门。
“背黑锅”“受冤枉”成家常饭，环保部门岂能不尴尬？
权力疲软，手段有限，环保部门心余力绌
受经济至上和权力制约理念的指导，法律总是谨慎地赋予环保部门以权力。环境部门既缺乏查封、扣押等行政强制约束权，也无环境行政强制执行权，更无“按日计罚”、责令关闭和行政拘留等行政处罚权。这使得环境监管的威慑性和权威性大大降低，根本无法打击和制止企业的嚣张气焰和违法行为。譬如，在审计署公布的10家央企2011年度财务收支审计结果中，五矿集团部分稀土项目未获或超出环评批复涉及产能6100吨，华能集团有6个项目未经环评批准便已上马。
环保部门除了缺乏上述强有力的“绝门武器”“撒手锏”之外，就连作为常规武器的行政罚款也常常饱受低额“上限”的封顶之苦。“守法成本高、违法成本低”早已成为广为公开的秘密。
据资料显示，市场上一套治污处理设备动辄逾100万元，而当前环境行政罚款最高额一般为50万元，只有存在污染饮用水源等极端恶劣行为的，才能处以最高100万元的罚款。譬如，2011年的康菲漏油事故致840平方公里海域水质遭受污染，对周边海域也造成了严重危害，但依据《海洋环境保护法》第50条，最高只可处罚20万元，这对康菲来说简直是九牛一毛，根本无法发挥惩戒作用。
有刀无刃，环保部门岂能不尴尬？
内外兼修，多管齐下，早日走出环保尴尬
环保部门的尴尬地位有着众多主客观方面的历史和现实原因，为确保其早日走出尴尬与困境，今后重点是要做好如下几方面的工作：
一是更新简单地“以GDP论英雄”的陈腐理念。按照2013年12月中组部《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》要求，将环境成本、资源消耗和生态效益纳入政府政绩考核范围，建立生态绿色的考核评估和人事选拔制度，设立生态建设鉴定评估专业机构。当前，最重要的是要建立科学的生态文明建设指标体系。
二是以环保为指针，优化各项决策，并加大政府及其职能部门违法或不当决策的法律责任。当前，最重要的是健全和强化关于政策、规划的战略环境影响评价制度，建立环保专家咨询制度，加大对行政决策的环保引导和制度约束，从源头上防止和减少危害环境质量的不当乃至错误决策发生。
三是健全和完善环境信息公开制度，扩大信息公开的范围，规范信息公开的程序，规定违反信息公开的法律责任和救济机制等。阳光是最好的防腐剂，有关环境的政府行政决策和企业生产经营信息的公开透明，不但有利于对政府和企业形成良好的环保自我约束，而且也是确保公众切实参与环境保护的前提和基础。
四是健全和完善公众参与环境行政决策的制度，建立由信息获取机制、利益表达机制、利益凝聚机制、决策商谈机制和矫正救济机制等组成的参与机制体系，不断提升公众参与的广度、深度、水平和效力，增强公众对环境行政决策的认同感和支持度，减少政府和公众之间的冲突。当前，最重要的是要切实保障环境影响评价制度实施中的公众参与。
五是扫除体制和机制上的障碍，增强环保部门职权的权威性和工作的高效性，促使环保部门成为生态文明建设的引领者、推动者和实践者。其一，理顺党政之间的权责关系，确立各级党委的责任，建立党政同责、一岗双责、齐抓共管的党政体制。其二，需以综合生态系统管理原理为依据，建立统管气、水、土、海等污染防治活动的大环保部，组建统管山、水、田、林、草等生态保护活动的生态部。其三，开展省以下垂直管理的体制改革试点，减少地方政府对环保部门的不当干预和负面影响。其四，在权力配置上予以大胆变革，赋予环保部门“按日计罚”、查封、扣押、责令停产等权力，强化环保部门的行政执法权。其五，设立高级别的环保协调机构，建立环保部门和其他部门的联合执法机制，加强部门之间的协作和衔接。其六，加强非环保部门职权运行机制的生态化，尤其是强化自然灾害防治和紧急事故（如安全生产事故、交通事故）应急处理的生态化，杜绝在处理其他事件的过程中由于措施不当而酿发不必要的环境事件。
六是完善环境行政复议和行政诉讼制度，特别是切实建立环境公益诉讼制度，加强权利对权力、司法对行政的监督和制约。修订中的《环境保护法》应规定：“对污染和破坏环境等损害公共环境权益的行为，有直接环境利害关系的公民、依法登记的环保组织以及有管辖权的环保行政机关可以向人民法院提起诉讼。其他主体在合理期限内没有起诉或者确实存在其他必要情形的，检察机关也可直接提起诉讼。”
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