“环保大部制”势在必行
全国政协十二届二次会议在雾霾紧锁的北京开幕，有些委员戴着口罩步向会场。这使得大气污染这个中国很多城市的标志性难题自然而然地成为参加两会的代表委员热议的焦点。
全国人大代表、律师朱列玉拟提交的议案，就与环保有关。他建议，国家环保部、国家食药监总局在全国两会上报告工作并接受全国人大代表投票评价，如果报告得不到五成以上代表支持，或连续两年得不到六成以上代表支持，部长应引咎辞职。
朱列玉指出，当前环保部治理环境成效不显著，执法不严、监管不力，民众对环保工作十分不满。当然，当前环境污染屡禁不止，一个重要原因是环保部门执法权力有限。建议将环保部门收归中央垂直管理，并加强环保成绩在地方领导考核中的权重。
朱列玉的这个议案可谓切中肯綮。当前中国环境污染形势日趋严重，其中一个不容回避的关键因素就是环保体制安排不尽合理。一方面，一些政府环保部门确实监管不力，另一方面，现行环保机构职能分散、权责错位、执法无力，难以有效地履行监管责任。
“九龙治水”却无水可吃一向是中国行政体制的痼疾，食品(行情专区)安全和环境保护领域尤为典型。食品安全领域以前是“十一龙治水”(11个部门共管)，却“治”得国人几乎谈食色变；环保领域目前也是“群龙共治”，就“治”出了现在这样一个无需多言的生态环境。
中国环境污染日益严重，若不问责于专司环境监管的环保部门，于法于理都说不过去。就在本轮雾霾爆发之前的2月17日，环境保护部向全社会公布了目前仍然保留的行政审批事项清单，即“权力清单”。在环保部罗列的30个事项中，影响最大、所涉范围最广、也最广为人知的应该是与“环境影响评价”相关的事项。有两个事项与此相关，一是“建设项目环境影响评价技术服务机构资质认定”，二是“由环境保护部负责的建设项目环境影响评价审批”。
既然所有建设项目都需要通过环保部的环境影响评价审批，同时，所有环境影响评价技术服务机构资质也是经过环保部认定的，那么，为何到现在仍会出现包括大气污染在内的严重环境问题呢？这是否意味着，环保部门掌握着这两项巨大的审批权力，却未必尽到了与此巨大权力相匹配的巨大职责呢？
当然，在现行环保体制约束下，将污染问责的板子全部打在环保部身上，也有欠公允。理由在于，如前所说，现在的环保领域并非只有环保部这一条“龙”在“治水”，而是呈现“群龙治水”的局面。环境污染愈益严重只能归结为整体环保体制之恙，而非某一个部门力所能为。
事已至此，不从整个环保体制改革入手有效地强化监管，环境保护这种具典型外部性特征的公共服务就难以在中国获得实质性改善。
前不久，据央视报道，针对整体生态系统实施的“环保大部制”改革正在稳步推进。后来，又有相关部门现身“辟谣”。“环保大部制”改革到底有没有戏？国人还是一头雾水。
然而，面对重重雾霾，“同呼吸、共命运”的人大代表和政协委员必须明白，系统地改革现有环保体制，构建“环保大部制”，结束“群龙治水”的混乱局面，是我们能否“共享一片蓝天”、“共饮一泓清水”的关键环节。
那么，现有“群龙治水”的环保体制究竟弊在何处？分工合理、职责明晰的管理体制是各项环保监管顺利开展的基本前提，而“群龙治水”却导致中国环境监管职责不清、分工不当，各相关部门竞相揽权卸责、争功诿过：有权有利时一拥而上，出了问题则高高挂起，避之唯恐不及。譬如，根据现有立法，海洋污染由海洋部门主管，陆地水污染则由环保部门主管；二氧化碳等温室气体排放由国家发改委主管，而一氧化碳、二氧化硫等空气污染物则由环保部主管。再如，对于地下水污染的防治，国土资源部负责监测、监督防止地下水污染，水利部负责指导地下水的水量、水质监测，而环保部则负责拟订并监督实施地下水污染防治规划。正如环保部长周生贤所言，“水里和陆地的不是一个部门管，一氧化碳和二氧化碳不是一个部门管”。
日趋严峻的环境污染形势已然证明，中国现行以行政区划和部门分工为基础、呈分散的“条块状”特征的环保监管体制无法有效地实施环境监管职能，有必要以生态系统管理的原理为准则，展开全方位的体制改革，尽快构建由协调机制、联动机制、监督机制、考评机制、矫正机制等组成的沟通和协调部门间和地区间关系的机制体系，形成“权责一致、分工合理、系统协调、决策科学、执行顺畅、监督有力”的“独立而统一”的环境监管体制。
体制鼎革当以立法为基石。当前，《环境保护法》尚处修订之中，诚望参与两会的代表和委员不辱使命，为环保立法和改革的推进履职尽责、建言献智。
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