激励约束并举 责任一追到底
2014年全国两会大幕已启，雾霾与两会再次遭遇，成为代表们关注的焦点。“治理大气污染，改善环境空气质量是生态文明建设中最重要、最紧迫的任务，亟需更符合当前形势、更严格、更具前瞻性的法制保障。”3月3日，全国人大代表、天津市环境保护局总工程师包景岭在接受本报记者专访时说。“人民群众迫切希望政府采取有效措施，改善空气质量。”包景岭认为，党的十八届三中全会提出，要实行最严格的责任追究制度，用制度保护生态环境，但现有法律显然严重滞后于当前环境保护工作需要。
《环境保护法》
写入责任追究和环境损害赔偿制度
用追责约束权力滥用
“不必讳言，大多数地区还是更加注重经济发展和眼前利益。”包景岭说，特别是某些主政一方的官员，为了追求短期政绩，不顾环境容量和环境敏感程度，上马高能耗、重污染项目，有一些具有重大环境隐患，有的甚至已经形成了现实的环境损害。但是，由于没有相应的立法，无法对决策者进行责任追究。
“开发完一个地方，抱着政绩就走，却遗留下很多问题。”包景岭认为，根据现在国家行政体制改革方向，很多审批项目要下放，而在审批权力下放的同时，并没有相应的责任下放。“权利在人那里，责任却不知道在哪里。”
“环保法修订宜粗不宜细。”包景岭认为，地方的相关条例要根据作为基本法的《环保法》制定，把主要的制度写入，地方可根据各自特征制定条例。还以审批权下放为例，越是基层的地方官员，唯GDP的政绩观就越强，同时，在某一个地方的实际工作、“负责”的年限也越短，很少考虑长远的环境问题。
“这种情况下，如何改变他们的政绩观?”包景岭说，就要让他们时刻惦记着自己曾经审批的项目。“对其审批的项目，有些在任期内就出现了环境污染问题，要立刻追究;有些可能一时半会儿看不出来，比如重金属对土壤、河流底泥的污染等累积性污染，即便在3年、5年，甚至10年、20年之后，出现问题还要找他们的责任。”
“责任终生追究制度一定要建立，这与权责结合制度一脉相承。”包景岭分析说，国家立法规定这一制度后，地方制定相应的条例时也要写入，而作为省、市级的主管领导，是要负责的，他也一定会严格要求下属各级地方严格负责，由此形成良性循环。
健全环境损害赔偿制度
强制推行环境污染责任险
除了行政责任追究制度，他还建议将环境损害赔偿制度和环境污染责任险制度写入《环保法》。他解释说，由于环境损害赔偿制度的缺失，有些环境污染事件造成的环境损害特别是生态功能的损害，难以筹集到足够资金对受害人进行补偿和对环境进行生态修复。健全环境损害赔偿制度，建立以此为基础的环境责任、环境管理体系，合理、合法地追究环境损害者的刑事和民事责任，可以使污染者负担原则落到实处，从而有效分解和传递环境责任，应对环境挑战。
而对于部分环境损害赔偿中，责任方无法支付巨额费用问题，包景岭建议建立环境污染责任保险制度，并将其写入《环保法》。
“环境污染的责任以企业为主。而企业造成污染事故后，单一企业往往难以承受巨额赔偿，”包景岭说，所以要建立类似交通事故强制保险的责任险。出现了污染事故，消除环境影响、给受害者赔偿等都有保险基金做保障。
“这是改革的大趋势，发达国家都是这样的。”包景岭说，这属于环境经济政策范畴。
我国已经进入环境污染事故高发期，但污染事故发生后，善后处理没有机制保障，企业应承担的赔偿和恢复环境责任往往没有落实，污染受害人不能及时获得补偿，引发了很多社会矛盾。“企业违法污染获利，环境损害大家埋单”的现状，使得我国建立有效的环境污染责任保险制度显得十分紧迫。
现实问题是，我国自2011年就在江苏、湖南、四川、重庆等多个省市开始了环境污染责任险试点，但企业投保并不积极，多数出于被迫，“重要原因是缺乏立法。”包景岭认为，应借助金融手段加强环境管理，通过强制手段保证环境污染责任保险顺利实施，为全国范围开展环境保险提供法律依据。
“连火箭发射都有保险了，企业却还没有上环境污染责任保险。”包景岭说，“这个制度是没有问题的，关键要在法里明确。”
《大气污染防治法》
部门职责不明，制度缺乏法律依据
处罚手段单一，激励机制有待完善
北京、陕西等地的大气污染防治条例已经通过地方人大审议出台，上海已经向社会广泛征求意见，天津也已经完成送审稿，江苏则列入了今年的立法规划，而现行的《大气污染防治法》自2000年修订之后，已实施近15年。
“大气污染形势已经发生了巨大变化，现行大气法至少有四个方面的问题亟待解决。”包景岭认为，大气污染防治职责设定不明，协同协作机制缺乏可操作性，是当前大气污染治理过程中的首要问题。他分析说，生产方式粗放、生活方式欠文明，大气污染物排放超负荷严重，是大范围、长时间雾霾天气的根本原因，而优化生产方式、改变生活方式、改善生态环境，则需要能源、工业、交通、建设、国土、规划、林业等多部门协同联动，现行大气法则对污染防治责任、尤其是部门职责设定不明确，对于部门协作管理方面的规定也相对原则化，缺乏具体、可操作的机制设计。
其次，区域联防联控、总量控制、预警应急等制度，是当前解决大气污染问题的重要手段，而在现行大气法中却没有相应规定，缺少法律依据。
再次，现行大气法对各类违法行为处罚力度不够，对于违法行为的处罚和大气污染事故造成的危害补偿额度均较低，且执法周期长;同时，偏重行政处罚，一定程度上忽视了民事及刑事处罚，难以起到遏制环境违法的效果。结果是“违法成本低，守法成本高”，法律责任缺乏威慑力度。面对目前严峻的大气环境问题，需要立即改变。
最后，经济政策在污染防治中发挥着重要作用，我国脱硫电价、脱硝电价等政策的实施已经证明了经济政策的切实效果;而现行大气法中，缺乏经济激励机制，导致企业治污积极性不高。
大气污染防治法修改核心问题： “不能再让污染者牵着鼻子走了”
细化大气污染防治部门职责
建立全社会共同治理机制
这其中，要进一步明确各级人民政府对辖区内的大气环境负责，发改、工信、建设、交通、公安、国土、规划、林业等部门根据各自职责，对大气污染防治予以推动和监督管理。包景岭解释说，重要的是，要将大气环境保护的目标和任务完成情况纳入各级政府和相关部门负责人年度考核评价内容，将考核结果作为对领导班子和领导干部综合考评的重要依据;同时，还要明确防治大气污染是全社会共同责任，社会各组织都应当各负其责，相互监督。
区域联防联控机制
依靠法律制度固化
包景岭说，应将京津冀、长三角、珠三角等国家大气污染防治重点区域划定为大气污染联防联控重点区域，区域内各地方协调解决区域突出大气环境问题，加强区域内环境执法监管，开展联合执法检查。“我国在北京奥运会、上海世博会和广州亚运会等大型活动期间，运用这一机制，已经积累了丰富的经验。”
同时，应将细颗粒物、挥发性有机物等纳入总量控制范围，并进一步强化总量减排的倒逼传导机制，促进污染源头治理、全过程控制和环境质量改善。大气法中还应增加重污染天气预警及大气突发污染事故的应急和处理制度。包景岭表示。
严格罚则 提高违法成本
企业不能再靠牺牲环境获利
“现在的处罚根本没有力度。”包景岭向记者举例说，他曾到某家大企业检查脱硫设备运行状况，企业老总为了“表明自己的社会责任感”，给他算了一笔“守法与违法”的账：每年运行处理设施，成本约2000多万元，但如果不运行处理设施而让环保局查处罚款的话，每月按照最高上限20万计算，一年也就240万，只是治理成本的一成。
“这种情况下，有多少企业愿意主动治理污染?”包景岭说，面对如此严峻的大气形势，应该大幅度提高违法企业的处罚额度，简化执法程序，缩短处罚周期。对于限期整改、逾期未改或未完成整改的环境违法行为，应该毫不犹豫地按照罚款上限实施“按日累积罚款”。
按日计罚制度是对主观恶性强、持续时间长的超标排污等环境违法行为的有效惩罚措施。
除北京之外，各地在水、大气污染防治等地方法规修制定中都纷纷将“按日计罚”写入草案。“之前，经常有企业以各种理由为逾期未完成整改的行为开脱，”包景岭说，只要实施了按日计罚，企业什么理由都不敢找了。
“我们不能再让污染者牵着鼻子走了，”包景岭强调说，大气污染的形势已经不容法律继续畏缩不前了。
建立激励机制
以经济政策促进环保产业发展
“应进一步完善排污收费制度，实施梯级收费，”包景岭说，比如，对于不达标的排污企业按照收费标准加倍征收，达标排放但排放浓度高于标准90%的企业正常征收，排放浓度低于排放标准90%的企业，按不同的比例给予不同的优惠，还可以将多余的减排量进行交易，获取额外收益等。
与此同时，还应确定促进环境科技和环保产业发展的经济制度，引导市场投资向环保产业倾斜。
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
