加州大气污染防治立法启示
雾霾已经成了重大的民生问题，人民群众迫切期待改善空气质量。刚刚闭幕的全国两会，治理雾霾首次被写入政府工作报告。国务院总理李克强在回答环境保护相关问题时强调，向污染宣战，就是要向我们自身粗放的生产和生活方式宣战，就要铁腕治污加铁规治污。
历史上，西方国家也爆发过数起重大的空气污染事件，其中以“洛杉矶烟雾事件”尤为著名，污染情形严重使洛杉矶成了闻名世界的“雾都”。这起公害事件也直接推进了美国空气污染防治的立法进程，促使洛杉矶所在的加利福尼亚州成为全美乃至全世界空气污染研究、立法的先导。
在雾霾频发的当下，我们邀请中国政法大学副教授侯佳儒、研究生王倩撰文，再次回顾这段历史，从立法和制度的角度为我们梳理加州大气污染防治的成功经验。
◤加州空气污染防治立法中包含大量强行性立法规定，如空气质量计划等制度，但同时也有依赖市场机制的区域清洁空气激励市场项目。相比而言，我国的立法更多强调政府管制手段的作用，应大力加强市场手段的采用。
◤在没有认定主要空气污染源的早期，加州政府因缺乏对大气污染认识做出错误决策，延误宝贵治理时机，不仅造成大量经济损失，还加剧了空气污染对居民造成的损害。后来的加州空气资源局重要使命之一，就是研究空气污染原因及应对方案。
机动车尾气是光化学烟雾罪魁祸首
1943年初夏，洛杉矶初次遭遇烟雾天气，本应晴朗的日子里，整座城市被浓厚的浅蓝色烟雾包围。虽然前往市区医疗中心医治眼部和咽喉疾病的患者人数激增，但并没有引起广泛注意。
开始，一些卫生专家坚称这是“绝对的偶然事件”，同年7月26日，烟雾污染达到了最严重程度，新闻报道称“这讨厌的烟雾已经让人无法忍受”。从未有过的空气污染事件，给当地居民的健康和日常生活造成恶劣影响：多数居民患上眼睛红肿、咽炎、喉炎等疾病；1955年，因呼吸道衰竭死亡的65岁老人达400多人；1970年，约75%的居民患上了红眼病。
起初，因为缺乏烟雾形成原因及科学论证，民众猜测烟雾可能是由橡胶工厂排放的丁二烯造成的，然而，当地的污染工厂迫于舆论压力而暂时关闭之后，空气情况仍未见改善。
1945至1946年，当地新闻行业自发招募专家学者研究烟雾成因。之后，洛杉矶议会任命卫生监管官员对烟雾产生原因和损害结果进行调查研究，并指派9名调查员在街边展开实地调查，不少学者也开始自发对烟雾进行研究。1950年，加利福尼亚州科技中心的著名生物学家HaagenSmit发表的论文—《洛杉矶空气污染问题》引起轰动，这篇论文指出，机动车尾气污染才是洛杉矶光化学烟雾的罪魁祸首。
在研究烟雾事件成因的过程中，洛杉矶地方和加州政府开始尝试对空气污染进行监管防治。1945年，洛杉矶市开展了空气污染防治控制项目，并在其健康部门内设置了烟雾控制局。1947年，加州通过了《空气污染控制法》，要求在加州各郡县成立空气污染控制区。至此，加州空气污染防治的战争全面打响。
启示一
《1955联邦空气污染控制法》
为空气污染研究提供技术支持
20世纪50到70年代，在洛杉矶烟雾事件爆发初期，政府应对措施主要是对污染进行科学研究以及有针对性地设立管理机构、颁布法律，并没有形成系统化的防治空气污染机构框架和法律政策体系。
1955年是加州空气污染防治史上划时代的一年。7月14日，美国国会通过联邦第一部空气污染防治法律——《1955联邦空气污染控制法》，为空气污染研究和防治技术提供支持，并对联邦和州的任务进行分工。11月16日，加州在洛杉矶海湾地区设立海湾地区空气质量管理区，负责管理辖区内以工厂为主的固定性大气污染源。同年，加州还在洛杉矶建立了第一家专门监控机动车废气污染的机构。
1960年，美国政府制定颁布《1960联邦机动车法》，旨在研究机动车辆造成空气污染的应对策略。同年，加州成立机动车污染控制委员会，其主要职能是检测在加州出售的汽车配件是否符合要求及检验汽车排废量。1966年，加州制定并颁布了第一部《机动车排放标准》，这比联邦政府出台的标准早两年。
随后，加州空气资源局在1969年制定了加州第一部包括总悬浮颗粒物、光化学氧化剂、二氧化硫、二氧化氮和一氧化碳共五项指标的空气质量标准，而此时美国《全国空气环境质量标准》还未出台。
启示二
形成大气污染防治专门法律体系
机动车污染明显下降
进入70年代，加州大气污染治理一直面临着人口和经济快速增长的巨大挑战。据统计，1970至2010四十年间，加州人口总数从2000万增加至3725万，相应的注册机动车总数也大幅上升。
加州空气污染防治进程坎坷曲折，充斥着利益纷争。1977年《清洁空气法》将各地达到国家空气指标时间整体推迟到1980年，洛杉矶地区所在的南部海岸空气质量管理区，却于1982年向美国环境保护局申明，至少需要20年才能使辖区内臭氧浓度达到国家相关标准。美国环境保护局随后不顾原则地批准了这份执行计划，继而引起众多环保主义者不满，他们在1984年对美国环保局和南部海岸空气质量管理区提起诉讼。经过四年审理，美国环保局最终成为妥协方，为难以达到大气质量标准的地区重新制定要求。
不过，大气治理仍取得不小成就。形成了包含联邦、加州、加州各空气管理区和地方四层次的空气污染防治专门监管体制；并形成以联邦及加州《清洁空气法》为基本法、由大气污染控制法和大气质量标准法构成的大气污染防治专门法律体系。
此外，工业和能源技术不断革新，加上严厉的机动车污染控制标准，到2010年，加州机动车污染较1975年减少了85%。在固定性和地区污染源方面，加州逐渐建立起针对氮氧化物、硫化物等主要大气污染物以及有毒气体的控制体系和政策措施。其中比较有代表性的是南部海岸空气管理区于1993年开展的“区域清洁空气激励市场项目”，据美国环保局统计，该项目在1994至2003年间有效减少了参与项目设施75%的氮氧化物以及60%的硫化物排放。
启示三
从空气管理区到空气资源局
与立法同步完善监管机构建设
大气污染治理早期，人们将主要矛头对准洛杉矶当地的化工厂、冶炼厂等固定性污染源。较之于由各个城市单独管理，加利福尼亚城市联盟更加倾向以县为单位，来设立专门管理空气污染的机构。
1947年加州州长签署《空气污染控制法》，要求在加州所有58个县建立空气污染控制区。但是，在每个县单独设置空气污染控制区，不仅没有必要而且成本太高，因此加州随后又颁布《空气污染控制区域法》，考虑大气污染情况、地理情况及其他因素，允许多个县共同组建空气污染控制区。例如主要依据地理因素建立的大盆地联合空气污染控制区。
从1995年至今，加州已设立21个空气污染控制区和14个空气质量管理区，共计35个空气管理区。
空气管理区是加州区域大气污染防治的基础管理单位，主要负责管理区域内以工厂为主的固定性空气污染源。
确认机动车是洛杉矶光化学烟雾事件罪魁祸首后，加州在1959年成立加州机动车污染控制协会，并于1966年颁布《马尔福德空气资源法案》，组建加州空气资源局。该局不仅继承其前身机动车污染控制协会和空气卫生局的职能，负责全州境内以机动车为主的移动性污染源，而且还是加州大气污染防治的统管协调部门。
加州空气资源局的成立，标志着以空气管理区为辖区固定性污染源主管，以空气资源局统管协调的区域大气污染防治监管机构体系初步建成。
加州区域大气污染防治立法过程与监管机构建设可以说是同步进行的。
首先，通过立法为建立空气管理区提供法律依据，如1947年《空气污染控制法》以及1975年通过的大气污染控制法案；其次，通过立法明确管理区权责，如1966年《南海岸空气质量管理区法》及1992年通过的《莫哈韦沙漠空气质量管理法》；最后，1988年《加州清洁空气法》所确立的空气质量计划制度与空气环境质量标准制度，一起构成了加州区域大气污染防治机制的主要协调保障制度。
联邦《清洁空气法》要求美国环境保护局制定全国范围内的空气质量标准，同时也允许各州结合自身实际情况，制定和实施不低于全国水平的空气质量标准。
加州空气资源局制定的《加州空气环境质量标准》，对部分污染物，如颗粒物和臭氧作了更加严格的规定，同时还增加了《国家空气环境质量标准》没有的四项标准：降低能见度的颗粒物、硫酸盐、硫化氢和氯乙烯。根据空气质量计划制度，未达到州空气质量标准的地区需要向加州空气资源局提交空气质量计划，并重点附上将采取的具体措施和实施方案，以确保在规定时间内达到州空气质量标准。
启示四
加州空气资源局
既是污染防治管理机构也是科研机构
加州空气资源局不仅是加州最主要的空气污染防治管理和决策机构，也是最重要的空气污染科研机构。自成立以来，加州空气资源局一直致力于三大使命：获得或保持健康的空气质量；研究空气污染的原因及应对方案；系统化地处理由机动车造成的严重空气污染问题。
机动车污染是加州空气污染的最重要因素，在空气资源局的努力下，当前加州新车的排污量仅为20世纪70年代的10%。加州空气资源局之所以能取得如此傲人的成绩，有两个关键原因：第一，重视科学研究；第二，适用严格的机动车排放及燃油标准。
加州空气资源局设有专门的科研部门和健康风险评估小组，负责对污染物质可能造成的风险进行评估，污染物风险评估报告是加州采取控制机动车尾气污染具体措施的重要依据。
为降低有毒空气污染物对公众健康的侵害，加州在1983年开始着手研究有毒空气污染物可能带来的健康风险。在经历了长达10年的健康危害评估后，加州空气资源局于1998年将柴油颗粒物认定为有毒空气污染物质，因为评估结果显示柴油颗粒可导致呼吸系统疾病、心脏病等严重危害人体健康的疾病。随后，加州空气资源局发布了《减少柴油颗粒物计划》，旨在通过实施系列控制措施，于2020年将柴油颗粒物总量减少85%。
事实证明，加州逐步减少柴油颗粒物的行动效果显著：1990年加州柴油颗粒物总量共计46400吨，2010年该数字下降为22700吨，20年间，加州柴油颗粒物总量减少了51%。
由于加州在联邦之前已经制定实施了机动车排放标准，因此《1970联邦清洁法修正案》第209条规定加州可以实施本州的机动车排放标准，但必须严于国家标准并经过美国环境局审批，美国其他各州可以选择适用全国标准或加州标准，目前共有16个州适用加州标准。
加州空气资源局1966年制定的第一部机动车标准要求汽车内部装置达标以提高燃料燃烬率，之后，陆续制定了机动车一氧化碳、二氧化碳等主要空气污染物的排放标准。另外，空气资源局不断地提升燃油标准，减少燃料中的硫、苯和芳族烃含量。
1990年制定的加州第一阶段机动车低排标准从1994年开始执行；1998年通过的第二阶段标准从2003年开始实施；2012年加州空气资源局通过第三阶段排放标准，该标准将于2015年正式施行。
虽然加州与美国联邦的阶段性排放标准的实施期间和结构框架都十分相似，但加州标准不仅严于联邦标准，还是当今世界上最严格的机动车排放标准。
配套提升机动车燃油标准是实施严格机动车排放标准的前提，《美国清洁空气法》赋予美国环境保护局制定机动车燃油环保标准的权力，在加州，该权力则由加州空气资源局行使。统一机动车排放和燃油标准的制定权是加州连贯有效推行阶段性排放标准的有力保障。
启示五
加州空气管理区下设不同层级
防控本区域内固定源空气污染
空气管理区是加州空气污染防治的区域主管机关，按照区域范围和成立方式不同，将这些空气管理区分为：县空气污染控制区、联合空气管理区及区域间空气管理区。
虽然各空气管理区区域大小及影响力存在差异，但它们的任务都是防控本区域内固定源空气污染，并配合加州空气资源局改善辖区内空气质量。具体来说，主要包括下列几个方面：
制定实施辖区内空气质量标准及空气污染控制法规。加州各空气管理区制定的标准和法规差异很大，以海湾地区空气质量管理区和湖县空气质量管理区为例，前者将空气污染物质分为“有机化合物”、“无机化合物”和“有毒有害物质”三种类型并就主要污染物质专门立法，仅对二氧化硫就制定了十项标准。但是，湖县空气质量管理区直接采用了联邦制定的二氧化硫标准。若某地区就同一污染物或事项存在两个以上标准，则按照最严格标准执行。
制定并实施空气质量计划（AirQualityPlan，简称AQP）。虽然美国联邦在1988年前已开始实施类似的区域空气质量划分和计划制度，但是加州的制度更加详细严苛：第一，将主要污染物“不达标”地区进一步细分为“一般”、“严重”、“非常严重”三个等级，并依据不同等级对制定AQP有不同程度要求。第二，臭氧不达标的管理区，若不能作出年均减少5%氮氧化物或挥发性有机物排放的申明，须在AQP中添加条款制定实施“所有”可能控制污染的措施。
制定实施辖区内工业大气污染治理项目措施。加州南海岸空气质量管理区于1993年10月制定，并经美国环境保护署审查，通过区域清洁空气激励市场项目（RegionalCleanAirIncentiveMarketProgram，简称ReCLAIM），成为全美第一个旨在减少城市空气污染的排污权交易项目。
该项目包含氮氧化物和二氧化硫的总量控制和排放交易制度，目标是促使管理区内空气污染严重地区尽快实现加州和联邦空气质量标准。项目覆盖洛杉矶地区内年度氮氧化物或硫化物排放量达到4吨的，包括电力发电厂、精炼厂和其他工业污染源在内的固定性污染源。
南海岸空气质量管理区负责制定整体的二氧化硫和氮氧化物控制限额，并向参与项目的工厂和设施发放一定的排污额度，由企业自行决定通过自主减排或交易额度来达到总量控制要求。
加州大气污染防治有何借鉴？
加州大气污染防治取得较为显著的成效，是加州地区政府、企业和社会共同努力、不懈追求近60年的结果。它对我国的启示是：对大气污染防治工作绝不能拖延懈怠，但也要充分认识到这是一项长期而艰巨的任务。比照我国现行有关法律和政策，加州大气污染防治带给我们诸多可资借鉴的经验。
经验一
加强区域立法完善联防联控
美国加州区域大气污染防治是由各空气管理区进行辖区主管、加州空气资源局统筹协调，以州空气环境质量、空气质量计划等为主要协调制度，并通过立法予以规定保障的综合性机制。
我国在这方面，2010年5月国务院转发了《关于推进大气污染联防联控工作改善区域空气质量的指导意见》，指出到2015年要建立大气污染联防联控机制；2013年，环保部组织出台了《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》，旨在在京津冀及周边地区建立空气污染防治的长期区域协调机制。
为使这一机制有效发挥作用，下一步亟待解决三个问题：协调主体问题，通过立法搭建大气污染区域联防联控平台，通过组织架构明确各参与方及其权利、义务和责任配置；
决策机制问题，通过立法明确各参与方之间的协商、合作和决策机制，使立法能突破原有属地管辖局限，形成区域内统一的法规、标准和政策体系，以及统一规划、统一监测、统一监管和统一评估的工作方式；
保障措施问题，通过立法为区域大气污染联防联控机制运作提供稳定的人力、财力和制度保障措施。
经验二
强化机动车污染防治提高排放和燃油标准
加州空气资源局一直致力于系统化地处理由机动车造成的严重空气污染问题，其关注重点放在机动车排放和燃油标准上，目前加州机动车排放标准几乎是当今世界上最严格的。实践也证明了这也是最为有效的机动车污染控制措施。
我国目前也应将立法规制重点放在进一步提高机动车排放和燃油标准上，放在提高汽车燃油技术改造上。单双日限号、动辄提及的汽车排污费这些措施，不但有侵犯汽车消费者权益之嫌，也不是根本策略和长远之计。
经验三
强调政府管制手段用好市场激励机制
加州地区的空气污染防治立法中包含大量强行性立法规定，如空气质量计划、加州空气环境质量标准制度、机动车排放及燃油标准等制度，但同时也有依赖市场机制的区域清洁空气激励市场项目。相比而言，我国的立法更多强调政府管制手段的作用，应大力加强市场手段的采用。
经验四
做好科学研究制定合理政策
在没有认定主要空气污染源的1943年至1950年期间，加州政府因缺乏对大气污染认识做出关闭当地军工厂等错误决策，并延误了宝贵的治理时机，不仅造成大量经济损失，还加剧了空气污染对居民造成的损害。后来的加州空气资源局重要使命之一，就是研究空气污染原因及应对方案。
科学研究不仅是科学制定大气污染防治法律和政策的需要，也是顺利、有效实施相应法律和政策的需要。
近期国内媒体上报道了多个版本的大气污染尤其是雾霾的成因分析，相应言论和“研究成果”差异很大。从法律视角来看，这种研究现状会动摇立法的科学性和合理性根基，影响到法律自身的公信力，在实践中也会影响到相应法律的实施效果。
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
