治霾需要国家意志
王茹
连续的雾霾笼罩让国人再一次深切体会到快速发展带来的环境代价，“雾霾”也成为继“改革”之后最受社会关注的热词。网络上防毒面具式的防霾口罩卖至脱销，出国访问或旅游回来最受欢迎的礼物由奶粉变为了口罩，偶尔出现的蓝天白云为北京这样的大城市居民带来的喜悦不免让人心生悲凉。
然而，从目前的雾霾治理现状看，政府的努力和民间的呼声并没有带来明显效果。究其根本：一是急功近利，目光短浅。就目前各大城市对雾霾防治的措施来看，多是应急性措施，例如雾霾达到什么程度开始洒水降尘、工厂限产、建筑工地停工等。二是一盘散沙，缺少合力。目前的雾霾治理虽有国务院出台的《大气污染防治行动计划》做统领，但主要落实主体是地方政府，而包括雾霾形成机理、政府考核机制在内的最核心问题都不是地方政府所能解决，需要中央统筹甚至直接落实，缺乏最核心制度设计的雾霾治理必然是“头痛医头，脚痛医脚”。三是阳奉阴违，舍本逐末。治理雾霾就像改革一样，需要“啃硬骨头”，因为会触及各方面的既得利益，必然招致巨大阻力。如何设计比税收更有吸引力或约束力的机制，从而改变地方政府的利益驱动显得至关重要。
因此，想有效治理甚至根除雾霾，需要强有力的国家意志介入。
关注雾霾的人们可能会发现，社会上关于雾霾形成原因的讨论似乎不堪一击。若是原因都不清楚，更妄谈解决办法。我们有集中力量办大事的优势和传统，如果能迅速建立雾霾研究的“国家队”，拿出“两弹一星”精神，在比较短的时间内先通过研究和实验搞清雾霾的形成机理，然后再探寻治理和解决之道。
以中央统筹避免地方政府瞎子摸象
中央和地方的事权划分体现在各个方面，在雾霾治理中必须明确界定哪些职责应属中央政府承担，哪些职责主要靠地方政府落实。目前的状况是中央政府满腔热血，强势力推，但一方面该统一解决的事没解决，例如雾霾到底从何而来，可能的解决办法有哪些，这些根本性的问题还没有彻底明晰，而这些问题并不是地方政府层面所能解决；另一方面强制化、简单化分解目标，缺乏科学、细化、有效的考核体系，甚至不同部门对地方的考核有冲突，让地方政府无所适从。
从地方政府来看，一方面面临着来自中央和公众的巨大压力，又事关自身和家人身体健康，因此不能说没有内生动力去积极解决雾霾问题；另一方面由于很多根本机理不清晰，所采取的措施难免瞎子摸象、胡打乱撞。
切实加强环境规制
首先是加强法律规制的制定，尽快出台《清洁空气法》。法律在经济社会发展中起着重要的约束和托底作用。1952年的“雾都劫难”催生了英国的《清洁空气法》，各发达国家基本都出台了类似法案，对空气污染的治理和空气质量的提高发挥了重要作用。而我国目前最新版的《大气污染防治法》是2000年版本，污染物种类、排放标准、治理措施等已严重滞后于现实情况，急需尽快修订甚至重新立法。
其次是尽快完善环境标准。从空气主要污染物来看，都可以通过从源头制定或提高环境标准来减少排量。如要减少汽车尾气的排放，限号、限行只是无奈之举，也是违背市场规律的下下策，根本还在于提高汽油质量标准、机动车尾气排放标准，让不达标的汽油和机动车无法上市，再适当辅以数量控制手段，才可能事半功倍。
再次是要切实加强环境执法部门独立性。现在的环保部门可以说处在极其尴尬的境地，本身承担着环境评估和环境执法的职责，但由于现行体制所限，在实际执法过程中时常受到各级地方政府的行政干扰，尤其要对一些创收贡献较大的企业进行环境执法难上加难。因此，应将环保部门独立性尽快提高，可以考虑参考司法部门和纪委的相关设置和定位，给环境执法创造更加独立的空间。
加快可再生能源替代速度
从目前我们所了解的雾霾主要成分来看，汽车尾气、工业污染物排放、燃煤等都只是我国现有能源消费结构的外在表现。以煤为主、以不可再生能源为主的能源消费结构决定了即使采取节能减排措施也只能少量减少污染物的产生，要从根本上改变，必须加快可再生能源替代速度，以太阳能、风能、地热能、生物质能等可再生能源替代传统化石能源，而可再生能源的迅速替代同样需要国家意志去推行。
一是加强基础性研究，解决可再生能源利用的技术性和经济性问题。二是修订可再生能源发展中长期规划，把原有时间节点适当前移。三是在对地方政府考核中充分体现可再生能源占比等指标的重要性，并与官员升迁、领导班子考核紧密挂钩。四是对企业利用可再生能源给予实质性激励，充分利用财政补贴、优惠贷款、税收减免、专项基金等政策手段，对一些在可再生能源利用技术或实践方面有重大突破的企业，可以由政府出面对相关项目进行权威论证、大力推广。
反思现有城市发展模式
中国的雾霾分布显示出与伦敦、洛杉矶等不同的特性，如流动性更强、影响范围更广，且多是在城市群之间迁移和互相影响，如京津冀与长三角。这既反映了我国现有城市发展模式的弊端，也为未来的城镇化浪潮敲响了警钟。城市规模不断扩大、城市群范围不断扩大，一是在我国目前所处的工业化时期自然会带来工业集聚，直接导致工业污染物的增加；二是人口的集聚必然带来机动车数量的暴增，汽车尾气排放必然增加；三是建筑物密集必然带来建筑能耗的迅速增加，而我国目前的建筑物能源供应仍以化石能源为主，其中煤占的比重最大，也直接导致空气中由燃煤引起的颗粒物数量随之增加。
未来城市发展不能盲目求大，不能一味强调大城市的辐射作用、规模效应、拉动消费，必须从城市布局、建筑物节能、交通设计、产业结构等各方面统筹规划设计我国未来的城镇化路径，真正走出人与自然和谐发展的健康城镇化道路。
（作者单位：国家行政学院经济学教研部）
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
