湖南67亿治污债调查：返本付息依赖土地出让金 政府回购部分募投项目
湘江，贯穿湖南全境的“母亲河”，全流域集中了湖南六成以上的人口，贡献了全省四分之三的国内生产总值。然而，沿河流域布局的有色、化工、冶金、建材等重化工业，也让湘江成为全国重金属污染最为严重的河流。
2011年3月，国务院正式批准《湘江流域重金属污染治理实施方案》，这是国内首个由国务院批准的重金属污染治理试点方案。2013年9月，湖南省将湘江流域重金属污染治理列为“一号重点工程”。然而，缺钱缺技术成为治理掣肘，尤其是巨大的资金缺口使得污染治理项目进展缓慢。为此，去年6月，湖南省率先发行重金属污染治理专项债券，试图通过举债来推进治污进程。如今，半年过去，项目进展如何？近日，《每日经济新闻》记者对这一创新的治污模式进行了实地探访。
今年3月初，湖南省环保厅向湘江沿河地市下达了2014年湘江污染防治考核内容和项目征求意见表，按照《湘江流域重金属污染治理实施方案》（以下简称《方案》）和《湖南省湘江污染防治第一个“三年行动计划”实施方案》分解的考核内容，几乎无一地市可以完成，不少涉重污染防治项目的考核将往后推迟。
根据《方案》，湘江流域重金属污染治理有927个项目，总投资595亿元。但据湖南省环保厅预测，要达到治理的预期效果，总投入将超过4000亿元。
在中央配套资金有限的情况下，湖南省向国家发改委申请发行了重金属污染治理债券，自2013年6月份以来，衡阳、湘潭、郴州等地先后发行了67亿元重金属污染治理专项债。通过借债治污的方法，湘江重金属污染治理得以艰难前行。
中诚信国际信用评级有限责任公司高级分析师王立对《每日经济新闻》记者表示，除重金属污染治理项目外，重点流（海）域水污染防治、大气污染防治等节能减排和环境综合整治、生态保护项目，以及发改委重点支持的项目也可发债治污，未来有望在全国推广。
发行治污第一债/
在湖南省2014年度湘江污染防治考核项目中，打折扣的几乎全是涉重金属治理项目，缺钱缺技术制约着这些项目的进展。
湖南省环保厅相关负责人向《每日经济新闻》记者介绍，经过湖南省政府向发改委的多次申报，2013年6月，衡阳弘湘国有资产经营有限责任公司（以下简称衡阳弘湘）发行了国内第一只重金属污染治理专项债券，发行金额为16亿元。
截至目前，湖南省共有衡阳市本级、湘潭市本级、郴州市苏仙区和高新区等四个地区分别成功发行了16亿元、18亿元、15亿元、18亿元，共计67亿元重金属治理专项债，发行单位分别是衡阳弘湘、湘潭振湘国有资产经营投资有限公司、郴州市新天投资有限公司、郴州高科投资控股有限公司（以下简称郴州高科）。
以上四家公司均是地方政府投融资平台，募集资金用于区域综合治理、河道整治、企业搬迁退出、历史遗留废渣治理、土壤修复等43个项目，总投资133.04亿元。
据王立介绍，湘江流域重金属污染治理债券与普通企业债券的区别主要在于发行审核，前者属于“加快和简化审核类”项目。
按照相关规定，湘江流域重金属污染治理债券一般以市级政府设立的投融资公司为平台，发行时限为7年。债券利率随市场情况而定，采取双向询价的方式确定，债券购买方为机构投资者。债券每年付息一次，分次还本，在债券存续期的第3年至第7年末，每年分别偿还本金的20%，当期利息随本金一起支付。
作为国内首只重金属污染治理债券的发行人，衡阳弘湘是由衡阳市国资委全额出资的国有独资有限责任公司，截至2012年底，公司资产总额76.68亿元，2012年公司实现主营业务收入5.54亿元，净利润1.89亿元。
衡阳弘湘董事长张力沛在接受《每日经济新闻》记者采访时表示，国家发改委对发债公司的净资产有严格要求。因此，当衡阳弘湘被定为重金属污染治理债券发行平台时，衡阳市政府将优质资产注入了该公司。
2010年，衡阳市政府将总面积113.33万平方米、评估价值为22.93亿元的经营性商住用地注入衡阳弘湘；2012年，再次将总面积50.55万平方米、评估价值为4.32亿元的经营性商住用地注入。
张力沛说，衡阳弘湘虽然系衡阳市国资委全资子公司，但是衡阳市政府并不为这笔债券提供担保。据该债券上市公告书显示，本期债券无担保，发行利率为6.2%，债项评级为AA，期限为7年。
“也就是说，购买该公司债券的投资者，要有充分的判断力，因为没有任何实体作为担保。”衡阳弘湘公司债券主承销商财富证券一位分析师向记者表示，尽管如此，由于衡阳弘湘具有优质的土地资源，实质上还是在用政府的土地做担保。
用土地财政作保障/
尽管张力沛一再强调，当地政府并不会为衡阳弘湘发行的重金属污染治理债券提供担保，但该债券本质上是一种政府借贷行为，考虑到返本付息，这批资金主要安排区域综合治理、河道整治、企业搬迁退出、历史遗留废渣治理、土壤修复等项目，腾出或升值后的土地出让金作为返本付息的主要来源。
“重金属污染治理都是政府必须要做的项目，运用国资旗下的企业平台，进行市场化运作，成为各地政府融资治污的一个重要手段。”财富证券上述分析师认为，这些债券的成功发行，投资者看中的还是项目的政府背景。
据了解，衡阳弘湘这16亿元债券，将全部用于衡阳市石鼓区合江套重金属治理等11个项目建设，占总投资30.6亿元的52.31%。据张力沛介绍，这些募资去年底才到位，目前有4个项目已在扫尾阶段，4个正在启动，还有3个停滞。
张力沛说，尽管是国资旗下的子公司，但作为一个企业，必须保证16亿元债券的安全和收益，“我们做的每一个项目，都和政府签订了回购协议，政府必须要保证我们20%以上的收益。”
根据回购协议，衡阳市约定对衡阳弘湘本期债券募投项目进行回购，形成未来的回购款项为38.44亿元，分10年回购。
衡阳市政府要回购动辄上亿的工程项目，似乎也只有用土地作为筹码。张力沛就表示，今年至少需向市政府要600亩土地，争取900亩。
湖南另外三只重金属污染治理债券与之并无本质差别，大多是在政府主导下，走企业化运作之路。以郴州高科为例，发行了18亿债券，全部用于郴州市湘江重金属污染综合治理项目及配套项目，共计13个。郴州市政府承诺将上述13个项目土地整理后形成约3000亩商住用地以及约6000亩工业用地，预计2015~2021年可形成51亿元土地出让净收益，逐年返还发行人。
政府的土地财政成了治污债券的保障，但保障是否可靠，这受国家宏观政策及房地产行业的影响。
王立向《每日经济新闻》记者表示，债券发行人与地方政府签订了回购协议，约定由地方政府分期进行回购，属于地方政府负有偿还责任的债务。至于未签订回购的项目，王立认为，这些项目竣工之后，可释放出一部分土地，地方政府承诺将释放出的土地净收益，返还给债券发行人，作为债券还款保证。“如果未来土地市场发生波动，相关土地不能按照计划出让，可能对债券偿付产生一定影响，不过，债券发行人通常还设置了其他的偿债保障措施。”
湘江治污进展缓慢/
资金募集的进展，决定了湘江重金属污染治理的速度。
按照前述《方案》，预计将投入资金595亿元，完成927个治理项目，以株洲清水塘、湘潭竹埠港、衡阳水口山、郴州三十六湾、娄底锡矿山、长沙七宝山、岳阳原桃林铅锌矿7大重点区域为重点，突出完成民生应急保障、工业污染源控制、历史遗留污染治理3大重点任务。到“十二五”末，湘江流域涉重金属企业数量和重金属排放量均比2008年减少50%。
今年3月，湖南省环保厅向各地市下达了2014年湘江污染防治综合治理内容和项目的征求意见稿，衡阳总共98个污染防治项目，当地经过筛选，保留了62个作为省政府考核的项目，删除的36个项目主要是重金属治理项目。
衡阳市环保局表示，这些项目都是各项目业主、各县市区政府和省环保厅签订了责任状的，但是考虑到这批项目2014年可能无法完成，市环保局多次和省环保厅协调后，省环保厅同意将这36个项目列入2015年湘江污染防治考核项目。
“湘江流域涉重金属企业有1600多家企业，已经关闭了800多家。”湖南省环保厅法宣处副处长黄亮斌向《每日经济新闻》记者介绍，《方案》中927个项目，目前已完成了500多个项目。对于投入的资金，黄亮斌则表示数目不详。
而在此前的相关汇报会上，湖南省发改委副主任王亮方表示，湖南省发改委积极争取中央预算内资金，16个项目获7亿元支持，目前均已全部开工建设。其中，竹埠港重金属废渣场污染治理、株洲清水塘工业废水处理利用工程、浏阳七宝山老矿山废渣治理（一期）工程等7个项目已竣工，其他项目建设进展顺利。
“重金属污染治理虽进展顺利，但部分重点项目进展滞后。”湖南省环保厅负责人指出，湘潭陈氏精密废渣治理已申请到8000万元专项资金，但目前尚未动工；长沙铬盐厂无害化处理二期工程仍处于方案论证阶段，未动工；岳麓污水处理厂排污口调整，目前仍在进行工程方案比选，尚未动工。另外，湘潭竹埠港地区“退二进三”进程滞后，今年底实现24家企业关停任务困难较大。
据《湖南日报》报道，截至2013年11月，湘江流域重金属污染治理共开工建设了239个项目，总投资255亿元，共争取国家投资补助38亿元，省内配套91亿元，国家批准发行重金属治理专项债券49亿元，申请世界银行贷款1.5亿美元，已完成投资108亿元。
这意味着，“十二五”时间过半，湖南只完成了《方案》五分之一的投资。
未来将引入更多市场资金/
湖南省人大环资委监督处处长刘帅是湘江污染治理的亲历者，每年都要到各地督察重金属污染治理的工作。他说，湘江流域重金属污染治理方案分为三个“五年”阶段，目前是第一个“五年”，处于开始实施的过程中，设计了很多项目，“项目前期有很多工作要做好，调查、环评，项目书，最后再往上报，目前许多项目仍处在初步预算阶段。”
3月下旬，《每日经济新闻》记者在湖南长沙、衡阳、株洲等地采访了解到，导致湘江重金属污染治理进程缓慢的原因错综复杂，“缺钱”、“缺技术”、“市场机制缺失”等是主要原因。
湖南省环保厅法宣处副处长黄亮斌亦表示，目前湘江流域重金属污染治理遇到的主要困难是项目资金短缺和技术上的难关，“湘江重金属污染治理项目中，国家配套的资金只占30%，其余均需要省内自筹”。
黄亮斌告诉记者，湖南省环保投入的资金占湖南财政收入的2%。2013年湖南省公共财政收入3307亿元，照此推算，2013年湖南省省级财政投入环保的资金也只有66亿元左右。
刘帅说，湘江流域重金属污染主要分为两大类型：一是历史遗留问题，当年产生污染的重化企业早已不在，这些都需要当地政府来治理；二是现在还存在的企业污染，本着“谁污染谁治理”的原则，这类污染治理主要由企业主导，政府配合。
据刘帅介绍，目前湘江流域重金属污染治理启动的项目有371个，获得的中央及省级配套资金44.79亿元，其中中央资金40.99亿元，省级资金3.8亿元，其余资金的来源，均需要市、县地方政府配套解决。
“重金属污染治理过程中，中央、省里的资金到位相对较快，但市、县一级配套资金到位比较困难。”刘帅说，这制约了湘江治污的进展。
2012年7月，有媒体披露，郴州被列入“一号重点工程”的25个重金属污染防治项目无一通过竣工验收。主要原因是地方政府配套资金不到位—25个项目，总计划投资19.8亿元，但资金缺口达9亿元。
为了筹集资金，自2013年7月，湖南省衡阳、湘潭、郴州等地本级政府，先后发行了重金属污染治理债券67亿元，这是国内首个发行治污债的省份，为湘江治污资金的筹措又提供了一个渠道。
“相对595亿元的投资，乃至4000亿元的总需，第一批债券只是一个开始，未来还会有更多的地市发行治污债券。”湖南省环保厅负责人向记者表示，除了发行债券，湖南治理湘江重金属污染，还会引进更多的市场资金。
“我们作为第一支重金属污染治理债券的发行人，目前只是第一笔，根据需要，后续可能还会再次发行治污债券。”张力沛说。
湖南省发改委相关文件显示，目前湖南有7个城市被列入专项债的试点，募资规模接近100亿元，目前，湖南省市县一级的重金属治理配套资金，几乎全部依赖于此。
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