常纪文：地方割据导致雾霾难以根治
国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文做客新浪财经《改革论道》高端对话栏目时指出，地方割据导致了现在雾霾很难以得到根本防治。如果下级政府与中央政府阴奉阳违，表面上节能减排，实际上没有大的动作。在环境保护上，应该党政同责。
雾霾到底是怎么形成的？
新浪财经：您认为造成当前雾霾天气的主要原因是什么？
常纪文：北京的雾霾，包括京津冀地区的雾霾原因很复杂。前几年都说是煤引起的污染，天气比较干燥，燃煤产生的烟尘，加上汽车尾气产生的烟尘。但是今年10月8号，7号、8号国庆假期还没结束，然后雾霾就开始形成了，这次的雾霾跟原来干的煤尘的雾有一定的区别。10月7号、8号天气是比较潮湿的，也就是说无论是干燥的天气，还是比较湿润的天气，北京都容易形成雾霾，而且今年北京市的雾霾来的特别早，比往年都要早一些。所以，引起了社会的一些担心，甚至一些老年人的恐慌。
关于雾霾的成因，现在争论特别多，中科院、北京市环保局、中国环科院，还有其他的一些科研机构观点都不一致，这就和雾霾的复杂性有很大的关系，我个人认为，没有一个观点是值得信服的。雾霾形成的主要物质还是比较清晰的，应该有煤燃烧的粉尘，有汽车尾气的排放，还有家庭做饭、锅炉取暖等社会性的排放。
不要小看家庭做饭，还有锅炉取暖这一类的排放。试想一下，在北京这么大的区域里，遍地都是楼房，有的甚至高几十层，每一栋楼有多少个小烟囱抽油烟机？家庭做饭产生的一些污染气体在高度密集性的情况下产生了。
在10月7号北京地区的工业排放应该说也不是很多的，但是因为10月7号进城的汽车比较多，市民都回来了，这个时候汽车的尾气产生了很重要的作用。但是，毋庸置疑的是现在人员过于密集，是北京市造成雾霾一个主要的原因。
另外，这一次的雾霾的形成和河北省也是有关系的。北京节能减排做的再好，而河北省的工业结构主要以重污染为主，整个是压过来的一个空间。所以，北京市要单独的节能减排是有难处的。
现在京津冀三地的节能减排，包括前几年，虽然河北省采取了节能减排的措施，但力度还是不够。当然，搞节能减排也不能搞环保大跃进，不能脱离中国的国情搞节能减排防止雾霾。防止雾霾要有紧迫感，但是有一点，如果一下子把经济整死了，我认为这也是不可取的。
河北省现在经济压力比较大，有一个现象可以看得出来他们在节能减排方面比北京和天津条件差。现在环保法还没实施，北京市，天津市已经大幅度提高了排污收费标准，低的8倍，高的有十几倍，甚至二十倍。河北省到目前为止没有提高排污收费的标准，因为现在的排污收费标准有一个特点，就是违法成本低，守法成本高。也就是说，违法更占便宜，你罚款，但是比我交排污费要低得多。
所以，北京和天津就提高了排污收费的标准，改变了这一现象，建立了守法成本低，违法成本高的机制。但是，河北省仍然实行很低的排污收费标准，这对于河北省节能减排是不利的。
我听了河北省的某一位领导讲，说河北省如果提高排污收费标准，很多企业会关门。我认为，可以适当的提高河北省排污收费标准。京津冀地区可以统一环境质量标准，甚至污染物排放标准。在京津冀大的范围内，应该统一排污，统一一个污染物排放总量，然后统一的质量标准，统一的浓度标准，这样逼迫河北省节能减排，效果就会好一点。
北京不能再膨胀否则雾霾更严重
新浪财经：您刚才分析了一系列的原因，您认为有自然原因和人为原因，是人为原因占的更多？
常纪文：应该是人为原因占主要。试想一下，在五十年前，三十年前，甚至十年前，北京市的雾霾大不大？那个时候自然条件和现在也差不多，为什么雾霾现在越来越严重呢？主要的原因还是人为的，也就是工业排放，汽车数量的大膨胀，以及众多的人向北京聚集，摊大饼式的发展，这个是造成雾霾的主要原因。
我认为，根本的原因是北京过度的膨胀摊大饼，使这个地方环境污染已经超过了环境容量。北京不能再膨胀再摊大饼，这样对雾霾的治理是效果是不会太大的。
新浪财经：按照您归纳这种人为的因素，同样上海、广州，中国还有很多大城市，为什么不会像京津冀地区这么严重呢？是因为靠海的自然原因吗？
常纪文：上海、广州跟北京有一个不同的地方，就是北京的北方是被很多山给挡住了。特别是刮北风的时候，加上现在北京市过度膨胀，楼房众多，整个风道被改变了。城市里的风，即使是微风的时候也难以吹散整个雾霾。而上海和广州自然条件好得多，周围是开阔地带，有海风可以帮忙。
当然，并不意味着上海和广州就没有雾霾形成的条件，在前几年也形成过雾霾。只是说北京这个地形更容易形成雾霾，加上北京聚集着这么多人口，所以，雾霾包括严重程度要超过其他的地方。我认为，北京的雾霾是北京城市病的综合的反映。
提高排污费标准阻力非常大
新浪财经：您刚才提到排污费，也建议京津冀一体化，可以统一排污费的标准。但是有一个问题，您刚才说河北省的排污费标准过低，所以，企业不会选择。您认为导致现在排污费较低的原因是什么？
常纪文：中国的排污费过低已经有三十多年的历史了。改革开放以来，很多企业是国有企业，征收的排污费从国家的一个口袋到另外一个口袋，那个时候排污费就很低。加上各个地方经济增长的需要，在立法的时候，排污费提高遇到了各种各样的阻力。因为，发展是第一位的或者说发展是硬道理。所以，在提高征收排污费的标准的时候，阻力会非常大。
为什么现在北京和天津大幅度提高排污收费的标准呢？因为明年1月1号实施的环保法在排污费的征收标准方面，在违法成本方面做出了巨大的创新。北京和天津先环境法的实施于一步，提高了排污收费的标准。当然，对于落后地区河北省，如果大幅度提高排污收费的标准，肯定会不利于经济的增长。这就涉及到京津冀一体化的另外一个问题，北京和天津有能力去适应比较高的排污收费标准，河北省目前能力就稍微差一点。
京津冀要解决大气雾霾问题，解决其他的环境问题，就必须解决河北的节能减排问题。河北的节能减排问题怎么解决呢？我认为，需要建立另外一个机制。意思就是说北京搞的再好，河北不动，北京的节能减排努力也不会太有成效。建议京津冀结成联盟，采集一系列新的机制，比如河北节能减排，北京拿一定的资金补贴给河北。北京市说这几年要投入7600亿治理雾霾，我建议北京市拿出三到四千亿出来给河北节能减排，进行技术改造，甚至进行一些技术引进，这样有利于河北的节能减排，北京最终是受益者。如果河北省得到资助，可以淘汰一些落后的企业，发展一些低污染低能耗的企业，则有利于整个京津冀地区大气污染的防治。
区域雾霾防治多停留在口头上
新浪财经：如果区域之间没有京津冀一体化，则很难协调北京的资源。为什么河北不能在自己的本省做一些工作，比如用好财政补贴或者税收优惠政策，拿这一部分资金降低排放，您觉得可以吗？
常纪文：河北经济落后，让他们拿出更多的资金来治理污染不太可能。而北京和天津，包括中央财政，应该给予河北省大力的支持。据我所知，河北省今年到达的大气污染治理资金好像有二十多亿，听说不到三十亿，这个数据不太准确。但是，河北省得到的水污染治理资金比大气防治多十个亿。也就是说，我们的区域大气污染防治，现在更多的是停留在口头上。没钱你能干什么事情。
上次开会的时候，河北省环保厅的同志就告诉我，治水的资金比大气污染资金多十亿，当然水的三十多亿并不意味着它的钱很充足，这意味着大气污染在实际的行动方面不太受重视。我们要京津冀一体化，京津冀地区的大气质量必须给予更大的支持，北京、天津应该主动去给钱。但是，北京和天津也有担忧，我把钱给你了，你胡乱花怎么办？所以，京津冀一体化，缺乏实质性协商的步骤，一些程序性的表面上的步骤还比较多。但是，我希望制度和机制的建设往纵深化方向发展，使制度和机制发挥切切实实的作用。
新浪财经：如果用单双号限行缓解交通拥堵和治理大气污染，您赞成这种方法吗？
常纪文：北京需要限行。我有时候开车上班，如果不堵车20分钟就可以到了。可平时要堵一个多小时，20多分钟的排放量和一个多小时的排放量相比，一个多小时的排放量会更多。所以，越堵雾霾就越严重。当然，这涉及到权利的平衡，限行是为了保护公民的环境权，但同时侵害了公民的财产权，因为公民买了车有开车的权利。我们可以基于环境保护的工业保护要求限制公民的财产权，可以这么说，但是如果限制过分了，很可能会引起不安。
你看现在的地铁、公交到了上下班高峰期，也是挤的一塌糊涂。北京市最近要提高地铁的票价，解决地铁亏损的问题，我是不赞成北京市地铁涨价的。地铁一旦提高了票价，必然导致地面运输数量的增加，地面的拥堵会更加严重。所以，我认为在制定政策、修改政策的时候，必须要平衡好各方面的关系。
我认为，北京市应该在交通优化方面做一些工作，比如多设置一些单行道，很多地方就是因为用了单行道就不拥堵了。西方国家比较好的地方就是搞的弯位、单行道，这样减少交通拥堵。
大气污染防治法年底出新规
新浪财经：您提到环境保护法，您也是从事法律工作很多年的学者，最近参加了官方的会议，在新的环境保护法或者相关的法规方面有什么最新的动态？
常纪文：关于雾霾，立法还是很重视的。在环境保护法修订的时候，专门针对大气污染，区域大气污染，流域水污染和区域生态破坏做出了联防联控，联防联治的规定。但是，环境保护法作为综合型的基础型的环境保护法律，不可能对区域雾霾做出更为细致的规定。因此，需要大气污染防治法修订予以解决。
目前，大气污染防治法修订正在紧锣密鼓的进行，已经开了几次专家会了。大气污染防治法第一稿是我参与起草的，从2006年到2010年起草了四年，后来因为雾霾的发生情况越来越严重，就搁置了。搁置原因是什么？雾霾的机理不太清楚，现在要重新启动，预计年底11月份或12月份。
根据国务院法制办对外公布的征求意见稿内容来看，有很大的创新，设立专门的一章重点区域大气污染防治，里面讲了大气污染区域防治的一些要求，引起了中央的重视。
有些学者包括官员甚至提出来要制定雾霾防治条例。我认为，首先应该利用《大气污染防治法》修订的资源把这个法律修订好，把雾霾防治的一些措施充分的吸收进去。目前看来，还是有希望在大气污染防治方面做出更大的贡献。
但是，我现在有一个疑问，大气污染防治应当是联防联控，以北京、天津、河北为例，北京是联防联控，联防联控首先必须有一个前提条件，区分各自的权利和义务。如果权利和义务都不清楚，你就谈合作，我们签一个合同，双方的权利和义务都没有约定清楚，我们怎么样去履行合同？最后肯定是一堆烂账。所以，当务之急是要将北京、天津、河北各自的权利和义务联系起来。
要解决这个问题，必须尽快的把北京、河北、天津的污染源解析工作做完。北京有多少污染源，排放哪些污染物，总量是多少，天津、河北也是如此。做出充分的解析工作，且必须在环保部的监督之下，因为地方可能造假。只有把各自的总量搞清楚了，各自减排多少，才可能有一个清晰的认识。然后利用一些环境科学、环境工程学的原理，北京和天津的气象学条件，得到参数规律是多少，进行充分的分析，再做出具体的制度安排，这样才科学合理。
地方政府实施环境法规决心还不够
新浪财经：对河北的监管有什么好建议？
常纪文：目前，京津冀地区防治雾霾，我个人感觉有一点打慢仗束手无策的意思。比如说，河北前几天雾霾期间也采取限行的措施，这是值得肯定的。但是，有些地方竟然采取单双号限行，本地的机动车本来就少，采取单双号限行意义不会太大。河北有些地方，从环保部的执法检查资料看，很多执法就不严格，还有弄虚作假的现象存在。今年6月5号，世界环境日那一天，中央电视台播放的资料里，河北的很多企业就有弄虚作假的现象。环境监测中，这个企业已经关了，结果自动传输到环保局的数据还在跳动。
而且现在还有一些企业，特别是一些火电厂、热电厂故意出弄虚作假的数据，包括监测公司作假，你能供个假数据，我就跟你签合同，你不能给我搞假数据就不能签合同。因为严格遵守法律规定的话，数据大交排污费，企业就很难坚持下去。所以，必须严格执法。
第一是分清责任，第二是严格执法。我们是强有力的中央政府，强有力的地方政府，所以，我对治理雾霾是有信心的。但是有一点，地方政府在实施环境法律法规的时候决心还不够，主要原因是地方既要发展，也要解决环境保护的问题。河北省如果关闭过多的污染企业，很多地方就发不出工资来了。
河北的一些学者和官员说某些地方快发不出工资了，也就是说在防治雾霾的时候，河北的经济遇到了困难。河北确确实实关闭了一些工厂，今年拔掉了很多烟囱，但必须强调对河北省支援的同时加强执法，河北如果有地方保护主义，很多数据是虚假的，很多节能减排的措施，花了那么多钱上马，最后可能不运转。
所以，我一直呼吁一个措施，就是京津冀地区交叉执法，北京检查河北，河北检查天津，天津也可以去检查河北。而且还有一点，让广大的公众代表、人大代表、政协委员参与执法。
在中国环境保护应该党政同责
新浪财经：从法律学者的角度去考虑，如果给您出一个选择题，政府、公民、企业，您觉得最应该法律约束哪个部分？
常纪文：法律更应该去约束政府。依法治国的核心是把权利关进制度的笼子。我感觉到企业还是怕政府的，只要违法他心里还是发虚的。所以，在京津冀一体化包括雾霾的防治方面，在社会主义国家关键要靠政府的推动。
我们的政府是一个强势政府，如果下级政府与中央政府阴奉阳违，表面上我说你节能减排，实际上没有大的动作，危害是相当大的。下一步，应该督促地方政府认真履行国家法律和中央政府规定的节能减排义务。在地方节能减排的过程中，党委的作用不能忽视。在《安全生产法》方面，领导层提出了安全生产党政同责的制度。
截至目前，全国县级以上大部分地区已经建立了安全生产党政同责的制度。有问责的机制，也就是发生了安全生产事故，政府的有关人员要负责任，党委也同样逃不了干系，因为党委定期研究安全生产事项，支持安全生产工作，这是你的职责。
同样，在环境保护方面已经涉及到严重危及社会公众健康的雾霾了，更应该坚持环境保护的党政同责。如果地方节能减排不利，挨板子的不仅仅是地方政府，还应该包括地方党委。按照中国的实际，缺乏地方党委的支持和保障，地方政府是难以有很大的作为的。所以，必须在中国社会主义法治的条件下，把地方党委的责任纳入法治的框架，使他们承担起节能减排防治雾霾的责任。
新浪财经：回到《大气污染防治法》，您是参与第二稿？实际一点的动态是什么？
答：目前，大气十条在治理雾霾方面发挥了一定的作用。今年3月份以后，北京市的雾霾天数就少了一些，这说明大气十条京津冀的实施细则有些考核的办法发挥了一定作用。下一步应该把这些好的做法纳入到《大气污染防治法》的规定之中。但是，中国的环保立法，当然也包括其他的部门立法有一个不好的现象，就是强调宜粗不宜细，以普遍性适应为借口，强调法律条文粗一些比细一些好。
我个人认为，法律条文粗导致了权力义务规定不明晰，导致了各部门之间推诿扯皮现象的发生。应当借鉴世界文明国家的立法经验，法律规定的越细越好。法律规定的细不等于没有普遍适应性。大气污染防治，或者说，应该把大气十条的一些规则纳入进去。大气十条，包括实施细则，包括每个地方，每个地级市要节能减排多少，2017年PM2.5要达到什么目标，要关闭多少工厂，煤的使用量是多少，都要明确的规定，还要规定考核的办法。
目前，《大气污染防治法》正在修订，应该以修订为契机，开启中国的环保立法新模式，使中国的环保立法朝着权力和义务规定清晰，具有可操作性，而且具有可监督性的方向发展。可监督性就是立法规定一些机制，防止法律条文睡觉或者防止法律条文被搁置。我们国家的法律不少了，但是很多法律，很多部门并没有很好的实施，下一步应该在加强立法的同时，也应该让法律运转起来。
新浪财经：地方政府一方面发展经济，一方面要治雾霾，是不是这种发展模式要调整改变呢？
常纪文：要解决雾霾，最根本的办法要采取三个措施。第一，做好规划。我到河北去调查，发现每个地级市都有水泥厂、钢铁厂，如果从更大的范围来看，是不是不利于节能减排？钢铁厂现在基本上亏损，能不能把它整合成几个大企业，几个大的烟囱，几个大的生产线？让它实现集中化、专业化生产，既促进了河北省经济的增长，也保护了环境。我建议，下一步的工业规划，包括整个工业的优化，应该以京津冀一体化整个大区域来考虑。本来河北的雾霾就重，为什么还要把北京的一些企业搬过去。
我建议京津冀地区应该结合自己的大气条件，水的条件去发展自己的工业，特别是要采取第二个措施，就是发展低碳低排放的企业。采取基础改造，引进新工艺，减少污染物的排放，减少传统化石燃料的消费，这样去解决。
比如说河北省的水泥厂能不能整合成两三个？不能太多，规模提高一点点，有些该关闭得关闭。但是，每个地级市都想增加本地的财政，所以，阻力是比较大的。我也是比较担心能不能落实，也就是说地方割据导致了现在雾霾很难以得到根本防治的原因。
第三个措施还是要引导。引导公众形成健康、绿色的消费方式，节约用水，少开车，多绿色出行。此外，我还提出另外一个要求，就是要加强执法，把企业管好。而要把企业管好，首先要政府严格执法，把自己关到制度的笼子里去。正是因为现在法治存在一些问题，很多地方政府不守法，甚至带头去违法。所以，四中全会把法治作为重要的议题之一。我对未来整个法治改革，对未来雾霾的防治还是有信心的。
如果说想半年、一年内解决几十年形成的雾霾污染是不现实的，我也想今天解决，我也不想容忍雾霾，但是几十年的雾霾形成，要想一日废除是很难的，要想一年废除也是很难的。我个人认为至少得三五年。而且前提条件是地方去严格执法，去采取措施、节能减排，否则，治理雾霾任重道远。
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