技术减排潜力减小用法律正向激励企业控煤减碳
10月28日，《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》发布，其中明确“用严格的法律制度保护生态环境，加快建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度，强化生产者环境保护的法律责任，大幅度提高违法成本。建立健全自然资源产权法律制度，完善国土空间开发保护方面的法律制度，制定完善生态补偿和土壤、水、大气污染防治及海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设”。
今年以来，我国政府多次重申要“推动能源生产和消费革命”，要“坚决控制能源消费总量”。而煤炭在我国能源结构中占有重要地位，占一次能源生产和消费量的比重接近70%。所以“控制能源消费总量”很大程度上这就是对煤炭消费总量的控制。
不可否认，煤炭对我国的经济发展做出了巨大贡献，但作为世界煤炭消费第一大国，我国不仅在国内面临雾霾等多重环境污染和公众健康的挑战，也承受着国际上碳减排的压力。如何实现总量控制，这个话题便成为讨论的焦点。
有业内专家表示，正在修订《大气污染防治法》或将成为控制能源消费总量的关键。
技术提升减排潜力不断减小，不足以支撑空气质量改善要求
“煤炭使用对大气污染产生的影响，不仅要有感性认识，更重要的是还要从定性定量的方面来彻底揭示应该如何进行煤炭总量控制。了解煤炭使用对大气污染产生的影响，可以从另一方面帮助我们明确煤炭消费总量控制对大气污染和二氧化碳减排可能产生的积极作用。”10月20日，“中国煤控项目”研究报告《煤炭使用对大气污染的贡献》发布会上，自然资源保护协会（NRDC）能源、环境与气候变化高级顾问杨富强表示。
据介绍，我国煤炭近10年来发展迅猛，增长速度可以称之为急剧上升。而随之而来的环境变化也表现得较为剧烈，1984年前后，全国每年平均仅有6~7天的雾霾或沙尘暴天气，近年来全国平均为35~36天。虽然从环保部门发表的报告来看，各阶段污染物排放目标都能够完成，但这些排放目标是根据GDP强度制定的，尽管目前单位GDP的排放量强度是下降，但总排放量一直在上升。
“中国煤控项目”研究表明，PM2.5来源包括各类污染源直接排放的一次PM2.5，还有二氧化硫和氮氧化物等污染物在大气中经过化学转化所形成的二次PM2.5。而煤炭使用对污染物排放量的高贡献率导致煤炭成为了我国PM2.5污染最重要的来源。全国层面，煤炭使用对PM2.5年均浓度的“贡献”约在50%至60%之间，其中的6成来源于煤炭的直接燃烧，4成来源于伴随煤炭使用的重点行业排放。煤炭消费的强度和PM2.5的浓度呈现出明显的相关性，表明煤炭消费对PM2.5浓度高值区域的污染有较强“贡献”。
“从20世纪80年代到现在，与燃煤过程相关的污染物排放削减一直是我国大气污染防治的重点工作之一。随着长期不懈的努力，我国在煤炭消费量持续高速增长的同时，逐步越过了SO2、NOX等大气污染物排放量增长的拐点，使其排放量开始得到控制。”杨富强介绍说，“但为了实现环境空气质量的有效改善、PM2.5浓度的降低和达标，我国还需要进一步大幅度降低与煤炭使用过程相关的大气污染物排放量。而进一步减少污染物排放量，必须通过控制煤炭消费量来降低其污染物排放量。煤炭消费总量控制应该成为PM2.5超标严重、达标困难地区改善当地环境空气质量、降低环境PM2.5浓度的重要手段之一。”北京大学环境科学与工程学院教授张世秋对此观点表示赞同。但她在接受采访时还表示，煤炭总量如果得以控制，甚至随时间的推移，总量或会出现下降的情况。但是长期来讲，在不发生重大技术变革的情况下，还是会有大量的煤炭要在现实生活当中使用。
杨富强也表示，目前通过技术提升减排的潜力在不断减小，已不足以支撑空气质量改善的要求。同时，通过政策法律途径，正向激励相关能源企业主动进行节能减排，还应加强信息公开与公益诉讼机制的建设。他表示我国正在修订的《大气污染防治法》将是应对人为产生的大气污染最强有力的工具之一。
减少煤炭对大气污染的影响还需完善法律环境与法律保障
我国经济的快速发展依赖于煤炭为主的能源消费结构。这种发展模式带来的气候环境变化日益加重。为应对紧迫的气候变化问题和日益严重的大气污染，我国政府坚定推动推动能源生产和消费革命，控制煤炭消费总量。
而纵观世界发达国家，在完成工业化和城市化的社会经济发展过程中，都经历过从依赖煤炭到煤炭减量化的过程，实现煤炭消费减量化或清洁利用。各国普遍采用的最重要的措施是制定防治大气污染的法律法规，强力实施严格空气质量标准，采用经济手段，抑制煤炭需求。
据介绍，美国实施的《清洁空气法》对控制污染气体效果显著。美国《清洁空气法》从1963年颁布至今，经过多次修订，期间美国SO2、NOX等排放降低了72%~76%。如按此计算，我国的污染物排放水平也将达到欧洲国家平均水平。
NRDC环境法项目主任王彦在接受采访时也表示，美国《清洁空气法》在建立保护人体健康和生态环境为基准的空气质量标准，通过许可证管理对固定源的排放设施进行全过程监管，授权公民通过提起公民诉讼促进执法等方面有很多成功经验，这对我国目前修订的《大气污染防治法》，完善大气污染防治法律体系具有十分重要的借鉴意义。
据了解，我国于1987年制定了《大气污染防治法》，至今已修订多次。今年9月9日，国务院就《大气污染防治法》修订草案征求意见，目前该法正在进行新一轮的修订。与现行大气法相比，征求意见稿体现了更全局性的污染防治思路，整体章节调整较大，在具体内容上有很多实质性的进展，例如完善了重点大气污染物排放总量控制制度并扩大了总量控制的适用范围；完善了排污许可制度；燃煤大气污染防治方面，增加了煤炭消费总量控制、绿色电力调度等内容；强化了对有关政府和部门及其工作人员的追责机制，加大对违法排污行为的处罚力度等。
今年4月24日，全国人大常委会修订通过了《环境保护法》这部被称为“史上最严”的环境基本法；6月中旬，最高人民法院环境资源审判庭已内部挂牌成立；9月9日，国务院就《大气污染防治法》修订草案征求意见……这些举措并非前所未有，但如此密集的动作也表明了我国从法制建设方面推动能源生产和消费革命，改善环境的坚定决心。
“全面推进法治中国建设是全面深化改革的重大内容和新目标，实现‘科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力现代化’的目标也要求我们必须通过法律手段加强大气污染防治，这也将为减少煤炭对大气污染的影响提供完善的法治环境和法律保障。”王彦表示，“所以很期待我国的《大气污染防治法》发布，特别是期待《大气污染防治法》对煤炭总量控制目标的制定和监管，其必将起到积极有效的作用。”
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