防治水污染标准与排污许可制度缺一不可
《2013中国环境状况公报》展示的水环境现状是：全国地表水总体轻度污染，其中黄河、淮河、海河、辽河、松花江五大水系水质污染，全国4778个地下水监测点中，约六成水质较差和极差。国控重点湖泊中，水质为污染级的占39.3%。31个大型淡水湖泊中，17个为中度污染或轻度污染，白洋淀、阳澄湖、鄱阳湖、洞庭湖、镜泊湖赫然在列，滇池水质重度污染。
有关专家认为，经过多年来的持续治理，虽然大江大河水环境质量持续改善，但目前仍有近1/10的地表水国控断面水质低于五类，不少流经城镇的河流沟渠黑臭，一些饮用水水源存在安全隐患，一些地区城镇居民饮用水污染问题时有发生。
近年来，国家对于水污染治理的投入不可谓不大，仅“十二五”期间，全国重点流域水污染防治投入就将达5000亿元，年均1000亿元。然而，治理成效仍不容乐观。面对水污染治理的严峻形势，是不是解决了污水超标排放的问题就能够解决水污染问题？地表水体水量对水质有什么影响？更广义的层面，区域生态对水质又会产生怎样的影响？当前亟待解决的问题是什么？
在《水污染防治行动计划》发布倒计时之际，记者对水污染治理问题进行了调查采访。
排放应与水环境质量挂钩
排放标准是第一道红线，但不是水质良好的充分条件，排污许可证制度势在必行。
“超过标准，就越过了法律的红线”，在很多地方，这一观念并未树立起来。
据专家介绍，就水污染物排放标准来说，我国与发达国家基本一致，已经十分严格了。但是，问题主要出在执行上。在很多地方，水污染物排放标准的执行状况并不乐观。
记者在陕西省榆林地区开展暗访调查时发现，由于规划设计不合理、处理能力不足等原因，当地一座污水处理厂将处理后的中水和超标污水混合排放，导致经过污水处理厂处理后排放的仍是污水。
此外，在陕西省2013年的一次城镇生活污水处理厂排放情况专项执法检查中，全省105家污水处理厂现场取样送检结果显示，超标排放的有57家。
记者在广东省东莞市对电镀企业污染状况进行的暗访调查结果更加不容乐观。当地一条穿城而过的河涌，长年接纳各种污水，多年来一直是条黑臭河。依河而建的电镀企业无组织排放的废液直接进入河涌。记者现场采集的河涌水样中，总铜、总镍、总铬等行业污染物均已超过排放标准。而当地专门处理电镀废水的污水处理厂也被地方环保部门检测出超标排放问题。
根据江苏省环保厅公布的“2013年度961家重点监控企业环保信用评价结果”，在列入黑名单的18家企业中，10家为污水处理厂。而从环境保护部相关部门的数据来看，全国每年有超过千家的污水处理厂超标排放，2014年第一季度就有数百家之多；从污水处理厂超标的污染物种类来看，从2012年至今，粪大肠杆菌、氨氮和总磷是主要污染物。
“环境标准是环境保护工作的重要准绳，环境保护工作开展得好坏，是通过对环境标准的执行情况来衡量的。”中国工程院院士孟伟对记者表示，目前，社会各界对标准作为法律、法规的严肃性、权威性认识还不到位，还未充分意识到“超过了标准，就踏了法律的红线”，而导致这一现象普遍存在的根本原因，就是“守法成本高，违法成本低”。具体表现就是大量超标排放的行为没有被追究。
有关资料显示，重点行业超标排放对周边水体造成的污染更为严重。根据浙江省有关部门2013年公布的数据，当地印染企业污水排放超标严重。2013年上半年，超标排放的印染企业数量超过400家，占全省超标排放企业总数的90%以上。浙江省最集中的两个纺织工业园区——绍兴县滨海工业区和杭州市萧山区临江工业园的污水最终都汇入杭州湾。根据《2011年中国近岸海域环境质量公报》，我国9个重要海湾中，杭州湾水质极差，全部属于劣四类海水。《2012年浙江省环境状况公报》中也将杭州湾列为“劣四类水质”、“水体处于严重富营养化状态”。
“不缺技术缺良心，不缺标准缺执行，不缺口号缺机制。”环境保护部科技标准司司长熊跃辉曾如此概括当前的环境污染问题。据一份调查报告披露，截至2014年年初，国内多个地区尚未全面执行水污染物排放新标准。在染整产业高度集中的浙江、江苏、广东、福建和山东5省中，只有浙江和福建两省较为严格地执行了新标准，广东、江苏、山东3省未完全实施新标准。
没有标准，农业面源污染难以控制
记者了解到，在水污染防治工作中，除了有排放标准约束的点源之外，目前尚无排放标准衡量的面源污染则更加难以控制。农业、渔业、畜牧业等均属此类。根据第一次全国污染源普查公报，2007年全国农业源的化学需氧量排放量达到1320万吨，占全国排放总量的43.7%，农业源总氮、总磷分别为270万吨和28万吨，占全国排放总量的57.2%和67.4%。
而随着种植业、畜牧业和水产养殖业的集约化程度不断提高，客观上带来了化肥、农药、农膜等农用外部投入品使用量的增长以及畜禽粪便、秸秆等农业废弃物的增加。同时，由于城乡发展不平衡，农村公共卫生基础设施长期滞后，日益增多的农村生活垃圾、生活废水不能得到及时、有效处理。这些问题都给农村生态、农业生产、农民生活带来了负面影响。研究结果表明，在中国水体污染严重的流域，农村畜禽养殖和城乡接合部的生活排污是造成水体氮、磷富营养化的主要原因，其贡献率大大超过来自城市生活污水的点源污染和工业的点源污染。
化肥、农药的过度使用，则是造成水体污染的另一要素。一项由“三农”问题专家温铁军主持的研究表明，中国每年因不合理施肥造成1000多万吨的氮素流失到农田之外，过量使用氮肥还对农业环境造成立体交叉的污染。
2007年与2008年，太湖两度暴发的蓝藻事件，一度被视为工业污染之祸，但温铁军主持的这项研究引用多名农业专家的实验报告，认为此类污染事件中，氮肥是元凶之一。“农田地表水占太湖氮总输入量的1/4。”中科院院士、中科院南京土壤研究所研究员朱兆良表示，太湖蓝藻暴发的内因就是磷氮含量过高，湖水富营养化。
在渔业区，多数湖泊水体中的氨氮与网箱养殖关系密切。记者在部分地区调查发现，网箱养殖区域的氨氮平均含量要明显高于非养殖区。养殖户为了提高水产品生长速度，往往投放过量的饵料，加上鱼类粪便等因素，很容易造成局部富营养化。
畜禽养殖已经成为化学需氧量和氨氮排放的重要来源。环境保护部和农业部公布的相关数据显示，2010年，全国畜禽养殖业的化学需氧量和氨氮排放量分别达到1184万吨和65万吨，占全国排放总量的比例分别为45%和25%，占农业源的95%、79%。
因化肥、农药过度使用而造成的面源污染虽然没有准确的统计，但根据中国土壤学会副理事长、中国农业科学院研究员张维理提供的数据，我国农药使用量达130万吨，是世界平均水平的2.5倍。一位省级农业监测站站长告诉记者，目前，农药和化肥的实际利用率不到30%，其余70%以上都进入环境了。据云南农业大学测算，每年大量使用的农药仅有0.1%左右可以作用于目标病虫害，99.9%的农药则进入生态系统，造成环境污染。
记者在山东济宁地区调查采访时了解到，当地多个重点监控的河流断面在线监测显示，在雨季到来初期，化学需氧量会出现明显波动，现场检查时发现，这些断面所处的河流均汇入了大量山洪，在水土流失的同时，农田施用的化肥也随之而来。而河湖中氨氮的变化则与水体周边畜禽、水产养殖活动密切相关。
有关专家指出，在农业面源污染不断加剧，其所带来的污染贡献越来越大的形势面前，迄今为止，除了环境保护部与农业部印发的《全国畜禽养殖污染防治“十二五”规划》之外，尚无关于控制施用化肥与农药的详细规定，而畜禽粪便综合利用生产有机肥的国家标准也尚未明确，影响了其污染防治进程。农业面源污染控制还有很长的路要走。
必须建立污染物排放标准和排污许可证制度双重约束
即便某条河流流域内所有的排污企业均能够满足国家标准、甚至满足地方标准，河流水质就一定能达标吗？不一定。
“这要看相关的环境容量。”一位长期从事水污染防治工作的专家表示，假如河流上下游排污总量过大，超过了河流自净能力，即便每个排污口排放浓度都达标，河流的水质也无法保障，富营养化、黑臭等现象就是因为大量的污染物长期累积的结果。
就目前国内外水质保障的经验来看，更为有针对性的手段是排污许可证制度。“其优点在于，即便企业满足了相关排放标准，但如果影响到水质，可以利用排污许可证进一步收紧其排放限值。”环境保护部污染防治司一位官员告诉记者，比如，如果某条河流沿岸有5家企业，河流水质是劣Ⅴ类，主要污染物是总氮、总磷；为了改善河流水质，可以通过排污许可证制度，灵活控制总磷、总氮排放大户，在达标的基础上进一步收严。“一厂一策”，同一区域，根据环境改善的需要，允许对不同类型的排污企业实施不同标准。
“这是国际通行的一项环境管理基本制度。”环境保护部环境规划院副院长兼总工程师王金南介绍说，目前，美国、日本、德国、瑞典、俄罗斯以及我国的香港、台湾地区等均已对水污染物排放行为实行许可证管理。
“但是，就目前实际情况而言，排污许可证发放工作进展缓慢。”王金南同时表示，企业对排污许可证不够重视，其作用和影响有限；许可证实施尚未对区域水环境质量改善发挥直接作用。环境保护部相关调查报告指出，有的地方把发放许可证作为应付环保部门检查的摆设，有的地方只管发证，把证后管理抛到一边，有的地方甚至仅把这一制度作为一项权宜之计。
日前刚刚发布的《排污许可证管理暂行办法（征求意见稿）》有望改变这一状态。其中明确规定，排污许可证的许可事项包括允许排污单位排放污染物的种类、浓度和总量，规定其排放方式、排放时间、排放去向，并载明对排污单位的环境管理要求；省、市、县级环境保护主管部门可以根据本行政区域环境质量改善要求、环境管理需求、排污单位对环境影响的程度以及特征污染物排放情况，扩大重点排污单位范围；环境质量不达标的地区，当地环境保护主管部门可以报经当地人民政府批准后，对辖区内的排污单位实施更加严格的污染物排放浓度限值和污染物年许可排放量，并纳入排污许可证管理。
从上述规定可以看出，在对排污许可证的管理措施中，地方环境质量是重要因素之一。根据环境质量改善需求，可以对排污单位实施环境标准中的特别排放限值，甚至更加严格的限值；特别是年许可排入量概念的使用，对环境质量改善来说，是手段上的一大革新。
“在污染物排放标准和排污许可证制度双重约束下，基于水环境改善目的的污染治理，针对性大大加强，效果将更加显著。”上述官员向记者表示。
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