乌鲁木齐大气治理背水一战
近年来，乌鲁木齐经济快速发展，并受气候和地理条件影响，大气污染严重，大气污染治理工作任务艰巨。从2012年起，乌鲁木齐背水一战，在6个月内完成了全市“煤改气”工作，解决了困扰乌鲁木齐多年的大气污染问题，实现了大气污染治理的历史性突破。乌鲁木齐采取了哪些大气污染治理措施？如何协调城市发展与环境治理之间的关系？本版今日聚焦乌鲁木齐市大气污染治理经验，希望对读者有所借鉴。
对话
治理大气污染要经受怎样的考验？
对话人新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市委书记朱海仑
采访人本报记者刘蔚见习记者郭婷
朱海仑，汉族，1958年1月生，江苏涟水人。1975年7月参加工作，1980年5月入党，中央党校大学学历。新疆维吾尔自治区党委常委、乌昌党委书记、乌鲁木齐市委书记、兵团农十二师党委第一书记、第一政委。
6个月完成全市“煤改气”，您最大的感受是什么？
■所要担当的风险、经受的考验无法用语言描述。
中国环境报：为了治理大气污染，乌鲁木齐近3年投入超过300亿元。据统计，这样的投入相当于乌鲁木齐3年财政收入的1/4。这样的大手笔，出于什么样的考虑？这样的选择，乌鲁木齐经历了怎样的阵痛？
朱海仑：事实上，乌鲁木齐从上世纪90年代就启动了第一轮治理大气污染的“蓝天工程”，距今近20年时间，历届党委、政府付出了艰辛努力，采取了治理措施，但始终难以实现大的突破，空气质量多次出现反复，2009年空气质量仍在全国环保重点城市中排名老末。这在很大程度上影响了治理大气污染的积极性，成为多年来压在乌鲁木齐心头上的一块石头。冬季6个月都污染，只剩6个月何谈发展？全市群众生存和健康得不到切实保障，我们的发展成果何谈由人民共享？作为新疆维吾尔自治区的首府，全疆唯一的特大型城市，其区位优势明显、资源禀赋独特，是向西开放的桥头堡、对外经济文化交流的重要门户，因此治理大气污染是优化发展环境的重要问题，还是关乎全市500万各族群众的重大民生问题，更是维护首府社会稳定和长治久安的政治问题。
治理大气污染涉及的问题是多方面的，首先就是要打消顾虑，提高思想认识，只有认识到位才能重视到位，重视到位才能敢于决策，敢于投入。2010年中央新疆工作座谈会明确提出治理乌鲁木齐大气污染，自治区党委书记张春贤要求，4~5年时间把乌鲁木齐大气治理好。按照中央和自治区党委的决策部署，如何在乌鲁木齐大气污染治理上实现新突破？当时市委、市政府组织力量深入调查研究，准确获取环境容量、污染排放量和各类因素变量分析数据，先后与国内顶尖院校与科研院所合作，开展大气污染成因及治理对策研究。我亲自带队分别前往太原、西宁、哈尔滨、长春等城市，认真学习考察大气污染治理的成功经验，并邀请环境保护部、北京市环保局领导和专家号诊把脉，在科学分析和总结经验的基础上，决定以改变燃煤为主的城市供热能源消费结构作为新一轮治理大气污染的突破口。2012年，我们抓住了国家建设北疆“西气东输”二线管道的机遇，在与中石油等上游气源单位协调确定气源保障的基础上，提出了“煤改气”计划。其实当时在认识上还存在很多不一致。怎么改？怎么治？一年改还是分几年改？全市上下统一思想认识难度很大，甚至在2012年开始干的时候，思想也没有完全统一。但是如果一直等着统一思想，就会贻误时机。只有从主要领导、班子成员乃至全市每名干部入手，进行科学的宣贯，强化目标意识，“拧成一股劲、合成一条心、形成一盘棋”，用不为名、不为利，不怕苦、不怕死的精神来统一思想，有一点私心杂念就不可能攻坚克难。
治理大气污染投资多、风险大，没有直接经济效益。因此，认识到位十分重要。
中国环境报：您当时为什么有这样大的勇气和魄力，决定用一年时间对全市所有燃煤供热设施实施天然气改造？在短短的6个月里完成全市的“煤改气”任务，时间紧、任务急，做起来也没那么容易吧？
朱海仑：由于乌鲁木齐冬季漫长，一方面要确保市民冬季采暖安全，改造需在两个采暖期之间6个月时间内完成；另一方面改造涉及城市供热体制重大调整，关系全市生产、生活保障，对此，一些人主张应该分成3年完成，以减少风险。但我还是毅然坚持一年完成这一重大任务。
为什么要在一年之内全部完成“煤改气”？因为一年完成，虽风险大，但难度小。而分批完成，风险小，却难度大。这样的决策是基于原有经验和现有市情的综合分析，而不是毫无根据的盲目决策。2004年我在和田任地委书记时，一年拆除了和田市全市127台煤锅炉，完成了“煤改气”，这为决策实施乌鲁木齐市“煤改气”提供了借鉴经验。和田是新疆天然气产区之一，可享受0.45元/立方米的扶贫气价，当时在动员大会上我就强调了两句话：“不换炉子就换人”、“换了炉子有奖励”。奖励的钱相当于天然气锅炉价格的1/4，而天然气锅炉统一招标的基本条件就是首付占锅炉价格的1/4，其他3/4分4年付清。也就是说，这些奖励的钱，足够天然气锅炉的首付。在这样优惠的条件下，如果不进行替换就没有道理可讲了。在和田市全面积极推动下，和田成为全国第一个实现“煤改气”的县级城市。结合乌鲁木齐的实际情况，我们的煤很便宜，坑口煤甚至每吨低至几十元，运到乌鲁木齐市加上运费也就一二百元，供暖收费每平方米22元，而成本只有15元左右。如果分年分批实施，很多人可能都会等待观望、后退不改，最终导致“煤改气”工程难以推进。最终在市委、市政府综合研判的基础上，确定乌鲁木齐市的“煤改气”在一年内完成。2012年4月，经过认真、细致的准备，确定由一家有代表性的国企率先拆除燃煤锅炉，并组织了现场动员会。燃煤锅炉的轰然倒地，表明了市委、市政府坚持“煤改气”的决心。至此，乌鲁木齐“煤改气”工程正式启动。6个月的时间里，乌鲁木齐拆除了1.7万台燃煤锅炉，新建了710台1.18万蒸吨天然气锅炉。这6个月里，任何环节都不能出一点差错，否则就没办法保证冬季居民的正常取暖。这6个月里，从市领导到所有参与工程建设的同志，都是“5加2”，“白加黑”，遇到突击任务时，更是“吃3睡5干16”。同时，全市246公里主干道全部挖开建设管网。工程量大、时间紧、任务急。经过近6个月的不懈努力，到2012年9月底，新建的天然气锅炉全部安装完工。
2012年的“煤改气”，对于乌鲁木齐具有重要的历史意义。对于我个人，也是一生中最具挑战性的一次决策和历程。这一工程关系500万乌鲁木齐百姓冬季供暖问题，所要担当的风险、经受的考验，甚至无法用语言描述。
乌鲁木齐市采取的大气污染治理措施有哪些？
■“治、气、搬、停、限、控”多措并举。
中国环境报：“煤改气”工程应该是最难啃的硬骨头，你们都顺利完成了，在实施中有哪些工作创新和管理重点，同时采取了哪些大气污染防治措施？
朱海仑：中央新疆工作座谈会召开以来，乌鲁木齐市在大气污染治理方面“治重症下猛药、治污染出重拳”，坚决落实二氧化硫等燃煤污染物的减排，先后筹措投入332亿元，实施了126个重点治理顶目，建立了“治、气、搬、停、限、控”多措并举的治理机制，4年来累计减少燃煤消耗1200万吨，累计减排污染物23.9万吨，大气污染治理取得了历史性突破。
一是“治”，确定“八个一律”方针，综合施策。在谋划全市大气治理中，始终坚持高起点谋划、高标准部署、高强度推进，不断完善大气污染治理方案和治理措施。在系统编制了涉及重点区域防治、重点项目建设、重点污染源治理在内的一系列专项规划和操作实施方案的基础上，针对治理过程中的突出矛盾问题，进一步总结归纳治理经验，完善治理措施，提出了“八个一律”（也是铁律）的基本工作方针，并将这一方针贯穿和落实到治理全过程。
二是在“气”上做文章，坚定实施“煤改气”。2012年，恰逢中石油天然气二线贯通。中石油与哈萨克斯坦签订了300亿立方米天然气合同，当年只用了200多亿立方米，这就为我们提供了充足的气源保障，加上国家优惠的政策支持，乌鲁木齐市的“煤改气”就拥有了得天时和地利的优势。
三是“搬”，推动污染企业“出城入园”。痛则思变。多年来，乌鲁木齐的一些工业企业曾经在经济发展初期为经济发展做出了巨大贡献，可以说曾是我们的重要经济支柱产业。但随着经济社会的快速发展，原有的经济结构已经出现了与社会发展不相适应、不相协调的问题，转方式、调结构、稳增长、促改革、惠民生成为社会发展新阶段的新课题。为了推动乌鲁木齐经济社会持续健康发展，适应经济发展新常态，我们以“壮士断腕”的决心，做出了历史性的选择，制定落实一系列优惠政策，加大污染企业搬迁力度。
四是“停”，实行电厂关停减排措施。对城市周边几十个燃煤电厂进行有计划、分步骤治理，各主力电厂在役机组全部实现脱硫。所有燃煤电厂，不论是公用还是自备，一律实施“三脱一除”，建设高效除尘设施，全部达到特别排放限值要求。
五是“限”，强力推进黄标车限行和淘汰。对于机动车的污染防治，我们采取的是综合防治措施，多措并举，标本兼治。一方面，建立健全公共交通体系，建设“公交都市”。另一方面，加大机动车污染防治，坚决淘汰黄标车和老旧车辆，提高车用油品品质，严格超标治理。
六是“控”，加大综合管控力度。乌鲁木齐能够打好大气治理的攻坚战得益于构建了高效联动、合力治污的工作格局。同时，群策群力，按照属地化管理的总体要求，将中央、自治区、军区和兵团等驻乌单位纳入治理工作一盘棋的格局之中，形成了区域统筹、群防群治的工作格局。
城市发展与环境治理如何相互促进？
■环保工作必将在依法治理的道路上不断深入。
中国环境报：在国家大力推进“一路一带”建设的背景下，作为丝绸之路经济带的重要城市，未来城市的发展与环境治理如何相互促进？作为市委书记，您现在完全可以称得上一名环保专家了。结合新形势，下一步我们工作的重点和难点是什么？
朱海仑：未来乌鲁木齐将紧紧抓住建设丝绸之路经济带的重大机遇，争当新疆全面深化改革排头兵，努力打造丝绸之路经济带核心区“五大中心”（即重要的交通枢纽中心、商贸物流中心、金融服务中心、文化科技中心、医疗服务中心），加快构建开放型经济体系，争取批准设立亚欧经贸合作实验区，探索实行特殊体制和特殊机制。加强与国内外地区和城市合作，共同建设产业合作园区，搭建沿线城市互利合作的平台，发挥核心区首府城市的先导作用。随着乌鲁木齐市建设现代化国际城市的步伐加快，城市的建成区面积不断扩大，从2009年的不到200平方公里发展到目前的近500平方公里，城市的快速发展给环境带来的压力越来越大，人民群众改善环境的愿望越来越迫切，作为城市的管理者，推进生态文明建设和环境治理的责任也越来越重。在城市的发展与环境治理这个问题上，我始终坚持要用环境的改善为产业发展提供倍量的空间。
一是进一步优化城市发展，营造良好的区域发展空间。围绕转方式调结构，加快推动经济提质增效，全力打造“六大产业基地”，推动城南经贸合作区建设，优化产业结构；围绕建设现代化国际城市，继续以交通建设为先导，加快完善城市基础设施建设，加快推进城市新区建设和提升改造老城区，进一步优化城市发展环境。
二是像反腐败一样，下定决心治理污染。明确法律要求，加强制度建设，严格考核问责，找准治理重点，下定决心向关系群众切身利益的大气、水等突出的环境污染问题宣战，切实以治理成效回应民众关切；以防为主，防控结合，明确重要区域、重点流域和重点污染源“三个重点”，推进构建大气污染治理的长效机制。
三是落实联防联控要求，提升区域环境治理水平。乌鲁木齐在重拳治理大气污染的同时，目前周边区域并没有同步执行统一的准入门槛和排放标准，大气污染联防联控机制已经无法满足现有治理工作需要。这也是我们下一步治理大气污染的重点和难点所在。2013年，自治区下发《关于加强乌鲁木齐区域大气污染防治工作若干意见》，按照联防联控的法规、政策要求，全市将加强多方联动、跨区域联动，贯彻落实统一规划、统一监测、统一监管、统一评估、统一协调的“五个统一”目标，建立实施乌鲁木齐、昌吉、阜康、五家渠区域污染治理的长效机制，实现区域环境治理的共同改善。
四是一手抓污染治理，一手抓生态建设。突出“环保优先、生态立市”理念，加强生态保护和生态建设，一手治“黑”、一手建“绿”，把生态增容作为大气污染治理的一项治本之策。一方面，要实施最严格的环保准入门槛、污染排放标准和环保考核问责制度，大力推进绿色低碳发展。另一方面，提升城市绿化水平，全面开展城市道路绿化、公共绿化、庭院绿化、山体绿化和城市周边绿化，启动城市生态圈建设。此外，加大周边生态保护和修复力度，抓好三北防护林五期建设。
中国环境报：《乌鲁木齐市大气污染防治条例》自2014年5月1日起实施。据了解，作为城市，专门出台大气污染防治条例的还不多见。条例的出台基于什么理念？党的十八届四中全会提出依法治国，您认为，城市污染治理是否也应该充分遵循这一理念？
朱海仑：党的十八届四中全会提出全面推进依法治国的重要部署，这为推进增长模式绿色转型和环境管理战略转型等事关环保事业发展的重大问题的解决指明了方向。被纳入“五位一体”总体布局，生态文明建设由此获得新的动力。探索建立治理污染的法规、制度体系，加快依法治污进程，为全市的科学治污打牢根基。2014年乌鲁木齐市对《乌鲁木齐市大气污染防治条例》进行了全面修订，这是立足于地方环境保护实践中探索出的很多有效的管理手段和环境执法经验，是对国家法律的细化和补充。2015年新的《环境保护法》将全面实施，全市将重点推进地方性政策法规体系的建设，抓紧制定执行新法的配套措施，同时推进大气污染防治、水污染防治等方面法规、制度的修订完善，建立健全污染防治联防联控机制，充分发挥政策法规的引导作用，科学推动大气污染等污染防治工作，完善环境保护法律制度体系，完善环境保护各项规章制度，把推进环境立法与全市经济发展与环境保护的实际需求相结合，为环境管理提供法律依据，保障依法行政。随着法规的修订完善，环境保护法规的理念更新，措施更实，要求更高，处罚更严，责任更明，权力更清，环境保护工作必将在依法治理的道路上不断深入。
言论
执政者的决心和勇气
◆刘蔚
面对环保压力，地方党委政府该怎么办？是选择逃避还是主动应对？乌鲁木齐市委书记朱海仑在决策乌鲁木齐大气治理工作时，给出的答案令人震撼，那就是：主动出击、不留退路。
2012年3月，乌鲁木齐的供暖还是主要依托1.7万台燃煤供暖锅炉，而到了同年的10月，这1.7万台锅炉已踪迹皆无，全部被新建的710台1.18万蒸吨天然气锅炉替代，76%的供热区域实现天然气等清洁能源供热。仅从改造吨位和改造面积上，乌鲁木齐市一年的改造量就相当于历年改造总量的6倍以上。这次规模空前的“煤改气”工程的顺利实施，仅仅用了6个月，一次性减少原煤消耗1200万吨，削减各类污染物排放23.9万吨，彻底解决了困扰乌鲁木齐多年的大气污染问题。然而，集中一年时间完成改造任务，必须确保人力、物力及时供应，对于按期投入使用天然气锅炉提出的要求极其严苛，稍有差池，就不能保障500万乌鲁木齐市民冬季正常供暖。这样的政治风险可想而知。
改还是不改？一年改还是几年改？每个选择都是艰难的。答案考验着决策者。而朱海仑的最终决定体现了执政者的决心和勇气。
在环境问题日益严峻的当下，相信很多地方“一把手”都会面临这样艰难的抉择。特别是经济发展与环境问题相矛盾时，怎样选择值得深思。
“当官不为民做主，不如回家卖红薯。”这句话经常用来鞭策地方官员。那么，老百姓需要当官的做什么主？人民群众当前最渴望、最热切的是什么？为官一任的地方领导们必须弄清楚。要知道，确保人民群众喝上干净的水、呼吸上清洁的空气、吃上放心的食物，才是造福四方的重责所在。做出决策特别是影响地方长久发展的决策时，需要坚定的决心，也需要破釜沉舟的勇气。
新环保法要求地方党委、政府要履行更多的环境管理职责，承担环境决策带来的相应风险，而政绩考核的指挥棒也开始向环境保护方面倾斜。各级地方党委、政府在考量、决策重大事项时，环境砝码已然加重。在此基础上，加大环境治理力度的决心和勇气，将成为为官一任造福一方的重任所在。
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“冬窝子”治理难在哪？
乌鲁木齐“冬窝子”的自然特点，造成冬季空气中污染物扩散难度极大，在自然条件十分不利的情况下，乌鲁木齐市要实现环境空气质量的改善，就必须付出更多的努力。
受特殊的地理、地形及冬季不利的气象条件影响，乌鲁木齐市冬季大气污染极为严重。
一是由于乌鲁木齐市东、西、南三面环山，地势东南高、西北低，落差高达300米～500米，不利于污染物的水平扩散。
二是冬季受气压差和地形“狭管效应”共同作用，达坂城、南郊至乌拉泊一带东南风频发，但城区不在地形“狭管效应”之中，城区以东的区域多为偏东风，以西的区域多为偏西风，城区处于地面东西风的汇合区，静风频率高，逆温层平均厚度在500米～1300米之间，距地面高度在100米～300米之间，环境容量和自净能力十分有限，使得大气污染物不易垂直扩散、稀释。
三是由于近年来全球温室效应的影响，加之人口的快速增加，城市热岛效应日益增强，冬季空气湿度呈逐年增加趋势，在空气流动性本来就很弱的情况下，湿润的空气使得污染物扩散条件越来越差，加剧了空气中污染物的形成。
六大举措有亮点
“治”，铁律严治。乌鲁木齐“八个一律”方针为：在城市南北主要风道上一律不安排工业排污企业；所有工业企业一律采取最严格环保措施；所有新建建筑一律采用天然气等清洁能源供热；所有工业企业一律不得保留和新建自备电厂；所有进入主城区的机动车一律达到环保排放标准；所有燃煤供热设施一律改用天然气等清洁能源；所有中心城区污染企业一律限期关停或搬迁；对所有企业一律实行最有效的环境管理措施。
“气”，黑煤改清气。为鼓励燃煤供热单位积极配合实施“煤改气”工作，乌鲁木齐在气价上做文章：所有供热燃气执行民用气价标准（1.37元），对纳入“煤改气”工作计划并按期完成改造任务的改造单位给予12万元/蒸吨的补贴，对改造单位供热区域内的建筑节能改造、供热系统改造等项目优先纳入政府年度节能改造计划。随着“煤改气”工程的不断深化，乌鲁木齐也遇到了在气源上的难题，2013年很多城市开始推广“煤改气”治理模式，全国天然气供应的缺口达100多亿立方米。乌鲁木齐坚持与中石油协调保证燃气的供应量，建立了调气库，去年已经开始进行储气。
“搬”，企业出城入园。乌鲁木齐3年时间搬迁了55家污染企业。污染企业的搬迁并没有影响企业的发展，恰恰相反，搬迁企业通过实施清洁生产和应用现代环保科技，实现了“搬大、搬强、搬活、消除污染和安全隐患”的目标，污染普遍得到控制。结合搬迁调整产业结构，到今年，一、二、三产业结构达1.1:38.8:60.1。
“停”，电厂关停减排。年底完成所有公用电厂15万千瓦以下机组、企业自备电厂5万千瓦以下机组全部关停，尤其是对五大公用电厂，经集中攻坚，整体关停有60年建厂历史的苇湖梁电厂，其余四大电厂实现冬季减半发电。
“限”，黄标车限行淘汰。2011年起，正式启动了在用机动车环保标志的核发工作。在此基础上，2013年提高对机动车准入标准，严格限制新车落户及外埠车辆转入，将新落户车辆排放标准提高至国四标准，燃气车辆提高至国五标准，外埠车转入同步实行新车落户标准。2013年起全面实施了黄标车限行和无标车禁行措施。2013年淘汰3635辆，2014年底将完成1.4万辆车的淘汰。
“控”，群策群力，综合管控。自治区层面成立了以自治区主席任组长的乌鲁木齐市大气污染治理领导小组，向上协调落实国家政策和资金。在市级层面，成立了由市委书记任总指挥长的大气污染治理综合协调总指挥部，下设办公室和3个分指挥部，形成了从天到地的立体化管控模式，即人大管天、政协管地，充分发挥人大、政协的监督作用，加强综合执法监管。在市人设立大气污染专项督查指挥部，组织力量在全市督察检查；政协方面成立环境综合整治督查指挥部，重点加强对市容卫生的综合管控，结合乌鲁木齐冬季雨雪多的特点，提出了“即下即清、雪停路净”清雪模式，同时坚持绿色清雪、环保清雪标准，有力推动了全市市容环境的持续改善。
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