PPP模式在环保运用中的三个层次
目前，我国财政状况面临着阶段性的困难，受经济增长放缓、地价下行的影响，我国国家财政增速放缓。在环境领域，中低利润项目对财政资金支持的严重需求和目前国家由于宏观调控政策的转型而出现的暂时性财政困难之间将会产生资金需求与供给之间的严重矛盾，特别是在地方政府这一层级。在地方财政压力较大的情况下，在公益的归公益、市场的归市场的清理归类中，这种中低利润的环保项目面临着极大的挑战，融资难度进一步加大，但这些环保项目往往又是环境保护极为需要的。PPP区域环保基金最大的特色就是可以解决中低利润环保项目的融资困境，而且这种创新的PPP环保基金可以实现政府资本、社会资本和环保企业三方的利益共赢。
PPP(Public-PrivatePartnership)即政府和社会资本合作模式，PPP模式在环境保护中的运用分为三个层次：第一，环保项目层次，如大型污水处理厂、垃圾焚烧发电厂的PPP模式;第二，环保产业层次，即在某一环保产业建立PPP环保产业基金，如PPP土壤修复基金;第三，区域或者流域环境保护层次，如PPP模式生态城建设基金、PPP模式流域水环境保护基金等。
一.单一环保项目的PPP模式
单一环保项目的PPP模式的产生，是伴随着基础设施民营化的建设而发展的。环境保护领域的很多项目，都属于基础设施建设，最早是城市污水处理厂。因为这些环保基础设施都属于大型投资类项目，一个污水处理厂的投资经常高达十几亿元，所以，需要采用项目融资方式，组建项目公司，专项管理项目投资资金并组织建设和运营，而投资回报也是基于项目本身产生的收益，与母公司没有关系，比如，污水处理厂主要是通过污水处理费来回收投资并获得利润。2002年，原建设部颁布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，开始在市政公用领域推行特许经营。此后，原建设部先后颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》、《关于加强市政公用事业监管的意见》和《特许经营协议示范文本》，为PPP模式在这一领域的应用铺平了道路。
目前，污水处理厂、垃圾焚烧发电厂采用的基本是PPP模式项目融资。中央和各级政府加大资金投入，鼓励推行PPP模式，极大地推动了城镇环境基础设施建设，城市生活污水处理厂数量由2002年的537座增加到2012年的3340座，污水处理率由2002年的40.0%提高到2012年的87.3%;垃圾无害化处理率由2002年的54.2%提高到2012年的84.8%，大中型城市基本做到了污水垃圾处理全覆盖。同时，由于实施了PPP模式，培育了一批专业化的环境服务公司，促进了环境技术创新，提升了环境基础设施的建设和管理水平。
但也存在一些急需解决的问题，其中最重要的就是环境服务价格缺乏调整机制。比如，有些地方污水处理服务价格，并未因国家提高污水排放标准而相应提高，也未考虑污泥处置成本，更未涉及污水处理设施的升级改造和更新维护，而是一味地要求运营企业自行承担由此而增高的运营成本，致使其财务不可持续。
二.PPP模式环保产业基金
PPP模式环保产业基金，是指财政资金参与市场的环境保护产业基金，扶持和引导其投向环境保护的企业和产业。根据国家发改委发布的《产业投资基金管理暂行办法》，产业投资基金是指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，通过向投资者发行基金份额设立基金公司，由基金经理自任基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事创业投资、企业重组投资和基础设施投资等实业投资。该《办法》同时规定，产业基金只能投资于未上市企业，其中投资于基金名称所体现的投资领域的比例不低于基金资产总值的60%，投资过程中的闲散资金只能存于银行或用于购买国债、金融债券等有价证券。环保产业投资基金属于产业投资基金的范畴。国外并没有专门关于环保产业投资基金的概念,比较通用的说法是“GreenVentureCapital”或“Environmental-relatedVC”,即绿色风险投资。
结合产业投资基金的概念界定可知,PPP环保产业基金是向环保企业或项目提供投融资的一种新兴工具。通过发行基金份额或收益凭证,将投资者资金集中起来,为环保产品、技术研发及环保企业发展提供资金和管理支持,并在适当时机抽回资本,以获得资本增值。
在该基金的构成中，财政资金的所占比例不高，所以，政府并不作为主要合伙人GP(generalpartner)进入基金的管理机构，而只是作为有限合伙人LP(limitedpartner)。其原因在于，这种基金只能投资于未上市的企业，而且还是概念期的企业，这就极大地增加了投资风险。财政资金在其中主要发挥引导作用，扶持更多的风投资金投向环境保护相关产业。目前，中国已经试点的PPP模式环保产业基金是土壤修复产业基金。
三.PPP模式区域或流域环保基金
PPP模式区域环保基金是PPP的创新模式，与一般PPP项目不同，PPP模式区域环保基金对应的不是单一项目，而是一个项目包，项目包内分为高、中、低利润项目群，包含的项目来自多个产业，这些产业链可以互相衔接互相呼应，将中低利润项目与高利润项目捆绑在一起，从而使中低利润的环保项目可以通过产业链互相呼应的设计来降低风险，提高项目包整体收益。另外，PPP模式区域环保基金具有贯穿PPP模式的以项目为基础、以合同为核心、以特许经营权的让渡为手段，集项目融资、建设与运营为一体的特征。该基金的项目包是已经在合同中规定了的，通过特许经营权让渡和合同管理，为该项目包专门组建的项目公司不能只挑拣高利润项目，必须接受环境目标，以及为达到该环境目标所必须实施的所有项目，含中低利润项目和无利润项目。这种基金实际上是把整个区域或者流域的环境保护作为一个大项目，里面分布的各种产业链作为子项目，各个产业链互相呼应，使原来并不盈利的环保项目，通过财政的加入，复合产业链的设计，使整个项目包的总收益达到可以吸引社会资本的水平。PPP模式的区域或流域环境保护基金，在国外已经运用，但在中国还在试点阶段，主要运用于生态城建设或者流域保护。
PPP模式区域或者流域环保基金促使地方政府在流域水环境保护等领域中改变思路，积极引入市场化机制，增强自身造血功能。它具有以下特点：第一，PPP模式区域环保基金通过扶持有利于区域或者流域环境保护的产业群来达到流域污染源头控制的目的，可以在PPP合同期完成后实现区域或者流域环境保护的自我实现和完全的市场化运作。这种PPP模式区域环保基金的设计实际就是该流域水环境保护产业规划过程，财政资金通过参与基金对这些有利于水环境保护的产业进行扶持，当这些产业经过20-30年的财政合作和扶持后，可以脱离财政资金的扶持能够真正在市场中独立运作时，流域水环境保护的自我造血机制就完成了。第二，PPP模式区域环境保护基金具有风险控制和资源整合的优势。这种模式最大限度地发挥了PPP项目运作复杂系统工程的特点，通过在基金平台上构建技术创新网络、商业模式创新网络、各种融资工具和手段的配合网络，来降低风险控制成本和提高整个项目包的收益率。第三，PPP区域环境保护基金可以解决中低利润环保项目的融资困境。目前，我国财政状况面临着阶段性的困难，受经济增长放缓、地价下行的影响，我国国家财政增速放缓。在环境领域，中低利润项目对财政资金支持的严重需求和目前国家由于宏观调控政策的转型而出现的暂时性财政困难之间将会产生资金需求与供给之间的严重矛盾，特别是在地方政府这一层级。在地方财政压力较大的情况下，在公益的归公益、市场的归市场的清理归类中，这种中低利润的环保项目面临着极大的挑战，融资难度进一步加大，但这些环保项目往往又是环境保护极为需要的。PPP区域环保基金最大的特色就是可以解决中低利润环保项目的融资困境，而且这种创新的PPP环保基金可以实现政府资本、社会资本和环保企业三方的利益共赢。
目前，环保领域随着第三方治理和环境合同绩效管理的推行，这种区域PPP项目在环境领域所占的比重越来越多。财政部与环保部在2015年4月9日联合印发《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》。《意见》基于环境保护新形势新任务，结合水污染防治行动计划现实需求，在PPP适用范围上进行了全面拓展，涵盖饮用水水源地环境综合整治、湖泊水体保育、河流环境生态修复与综合整治、湖滨河滨缓冲带建设、湿地建设、水源涵养林建设、地下水环境修复、污染场地修复、城市黑臭水体治理、重点河口海湾环境综合整治、工业园区污染集中治理等。这些内容很多都是需要一个区域集中打包通过环境合同绩效管理来运作的区域PPP项目。
(作者系中国人民大学生态金融研究中心副主任、中国环境科学学会绿色金融分会副主任)
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