土壤治理有哪些投资空间？
“土十条”出台正加快推进，有人预计土壤治理市场将在“十三五”期间蓬勃发展。我们想知道，土壤市场潜力到底有多大？如何挖掘土壤市场潜力？环保企业当何去何从？
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薛涛，北京大学环境学院E20联合研究院副院长、E20研究院执行院长，资深市政环境产业与政策专家。财政部PPP中心专家库成员，天津大学特聘讲师。在市政环境领域曾有8年采购经验，12年PPP咨询及5年市场战略咨询经验，曾为GE及多家上市公司提供咨询服务。2014年加入E20环境平台，致力于产业与政策研究、PPP以及企业市场战略指导等。
对话人：北京大学环境学院E20联合研究院副院长薛涛
采访人：本报记者李莹
土壤治理市场潜力如何？
■对于土壤相关市场前景，要谨慎看待。
中国环境报：“土十条”出台正加快推进，业界对于土壤治理的关注度也不断升温。您认为，土壤治理领域目前处于什么样的状态和水平？
薛涛：从技术层面看，目前土壤治理技术在市场化基础上有欠缺。目前土壤治理主要有两类：一类是搬土，将污染地块的土壤转移填埋或焚烧处理；另一类是治土或养土，通过化学药剂或者植物治理等方式对土壤进行治理。前者见效快、费用相对后者较低，后者见效慢。总体来看，除了搬土法，这种污染转移方式以外的其他模式都价格偏高，只有少量企业和科研院所在国家经费的支持下才开展了少许项目。根据统计，2015年市场总规模不超过20亿元~30亿元。从技术角度来说，很少有公司对自己的技术有着绝对的信心。
从产业主体来看，目前的土壤治理市场尚不规范。其中偶有上市公司，其主要利润也并非来自土壤治理。没有好的产业主体，很难有好的市场。目前，一些企业在跑马圈地，与政府草签协议的很多，但正式签协议的却很少。
中国环境报：那么，您认为土壤治理市场前景如何？
薛涛：我认为，对于土壤相关市场前景，要谨慎看待。从现有条件看，土壤治理领域形成巨大市场的条件尚不成熟。回报模式和资产属性两大基本要素，决定了土壤治理本身不会形成很大的市场。
从回报模式上看，土壤治理领域很难建立有效的回报模式。从商业模式角度看，公共服务的回报模式主要分为两种，一种是受益者付费。比如出租车服务、燃气供应等，这种模式最为有效。另一种是污染者付费。当受益者付费模式难以建立，依靠强大的政策支持和强迫性外力，也能倒逼污染者为其行为埋单。目前，部分环保市场已经比较成功，如污染处理厂、工业企业污染治理等，就是典型的政策化市场、外部市场，只要政府监管到位，市场就能打开。但是，由于土壤污染涉及方方面面问题，在找到受益者付费模式或找到污染者来支付费用两方面难度不小，缺乏具体支付主体，政府的财力又十分有限，很难建立适合的商业模式，要想打开土壤治理市场困难不小。
从资产属性上看，土壤治理不具备资产属性，很难融资。为什么？这一点很容易理解，为什么挣工资就能贷款买房？因为房子是资产，是抵押物，房主还不起贷款了，还有房子给银行作抵押。但河流、土壤治理却完全不同。治理河流、土壤，工程投入很难作为固定资产计入资产负债表。资本市场不认可，难以通过常规金融系统进行债务融资，主要靠政府投资。如果没有有效的信贷系统支持，没有大量资本加入，土壤治理就很难形成很大的市场。
地方政府会不会加大对土壤治理的投入？
■钱要用在刀刃上，土壤污染流动性差，很容易被忽视。
中国环境报：地方政府的积极性是否能够充分调动起来，创新方式、方法，将社会资本引入土壤治理领域？
薛涛：总体上看，环境治理成本支出占有很大比例，地方政府的刚性支付压力一直很大。钱要用在刀刃上，必然有先后轻重次序的选择。
“十三五”环保工作的重点是解决人民群众最关心的问题，不断改善环境质量。什么是老百姓最关心的问题？污染物的流动性决定其影响力。大气的流动性最强，发生雾霾谁都逃不掉，所以地方政府对大气的问题可能最为重视。水的流动性仅次于气，水体被污染很难被掩埋和隐藏，容易带给公众不良感受，引起公众不满，制定消除黑臭河流的工作任务和目标正是基于此。而土壤污染的流动性最差，堆在一处不易造成污染扩散，很容易被忽视。我认为，治理土壤污染应是个大治理过程，而不是要马上投入几万亿元。应该强调的是风险管控。管控土壤污染风险要通过改变土地使用方式，而不是简单依靠巨大的资金投入。对污染的土壤要加强监测监控，不让污染继续发展。鉴于此，我认为，土壤治理应先监测摸清家底、控制污染趋势，然后做一些示范项目，找到一些可行的技术，而不是把重点放在立即花大钱上大项目上。
中国环境报：如今，公众对食品安全问题的重视程度不断提高，土壤污染关乎食品安全，这会不会从另一个层面推动地方政府加强土壤污染治理？
薛涛：理解中国的环境问题，首先要理解中央与地方政府的事权财权关系。根据新环保法规定，地方政府对当地环境质量负责。也就是说，地方政府是保护和改善环境质量的主体。
我们知道，商品流通是自由的。以镉大米为例，甲地的大米出了问题，人们可以买乙地的大米，甲地的群众也可以买乙地的大米。而一地的河道被污染了，这个污染当地百姓看得见、闻得到，无法逃避。食品安全的可排他、可替代性，可能会造成地方政府对土壤污染的重视不够。
中国环境报：食品安全问题被曝光后，农产品销量必然会受到严重影响，这能不能倒逼当地政府强化土壤治理？
薛涛：这个问题可以从经济性上来理解。看待地方政府的行为，要理解地方政府的行为逻辑。我们可以将地方政府作为一个人来看，追逐利益是人的天性。就像人一样，政府也愿意为能够获得收益的事情埋单，这可视为是受益者付费的模式，如项目开发、引进企业等。没有好处的事情，地方政府也不愿意干，如果必须要干，也必须有强大的外力逼着干，这可以理解为污染者付费的模式。
确实，一些地方政府可能因为当地产品的销售受到影响从而强化治理，形成受益者付费的行为逻辑。这就如同一些地方对城市新区的黑臭水体治理较为积极主动。因为，环境改善直接带动房地产开发，地方政府能够获得更大收益。
但从目前的情况看，土壤污染的治理成本和收益并不对等。所以地方政府通过治理土壤污染提升农产品质量，提高当地收入的意愿并不强烈。在一些高价值的领域，可能会由市场力量按商业逐利模式形成受益者付费的良性循环而打开少部分局部非典型的市场，如部分地区有社会资本参与有机农业中对土壤质量进行改良和提升等。
土壤治理领域的发展方向是什么？
■在污染者付费系统上，打通受益者付费环节。
中国环境报：如您所说，土壤治理领域形成较大市场的条件尚不成熟。那么，您认为土壤治理领域还有哪些投资空间？
薛涛：土壤治理未来的发展方向是在污染者付费系统上，打通受益者付费的环节。我认为，“土十条”出台后，有以下几大领域具有一定的投资空间。
一是土壤监测市场，主要是政府购买服务。未来环保工作的走向应该是完善信息系统，逐步扩大信息公开，通过民意倒逼地方政府履行监管职责。“土十条”出台并全面实施后，应启动全国土壤污染状况详查，继续组织实施污染土壤治理与治理试点项目，建立规范的污染场地联合监管机制。要防控土壤污染首先要布设足够的土壤检测点位。只有这样，才能准确了解工业园区的土壤污染情况，及时发现污染偷排入地下等问题。现在的土壤监测点位布设远远不能满足需要。由于土壤的监测点位布设需要深入地下，存在一定技术难度，且工作量较大，需要社会力量加入。
鉴于此，我认为，土壤污染防治领域PPP市场最大的空间在于政府购买服务，主要是监测服务，帮助政府摸清家底，如建立工业园区的土壤监测点，完善土壤信息系统、建立大数据平台。这将能够形成几百亿元的市场。
二是通过明确土壤标准，倒逼城市灰地的治理。可以通过完善国家的土地开发利用标准，对土壤开发提出刚性标准，如住宅开发需要达到什么样的土地标准，倒逼政府在拍卖土地使用权之前，对无人治理的城市灰地进行治理。也可以在具备受益者付费商业化模式的局部，实现土壤治理公司和房地产开发公司有效合作，房地产开发商付费，在土地质量、海绵城市方面，通过治理同时达到要求。
这部分市场主要是源于受益者的需要。一个需要面对的现实是，我国土地开发一二级市场价值流程断裂，一级开发是土地拆迁平整，二级开发是通过土地招拍挂获取土地。目前，我国对一级市场公司的收入比例有明确的限制，所以，企业很难在土壤治理过程中获得收益，要改变这一状况，需要在制度上有所突破。
三是有机农业领域企业自发进行土壤治理，可能形成一个颠覆性的土壤治理市场。这部分公司既不是环保公司也不是农业公司，它们具有强大的产业链前伸和后延能力。如仓储、物流、销售等，能够通过移动互联方式，打破割裂的流通环节，将好产品销售出去。目前，新农业领域很多公司正在尝试。这种企业自发改善土质，通过产品销售回收土壤治理成本。这种经营性开发替代环保支出的模式，是环境治理中最为鼓励的模式，是未来的发展方向。在这方面，政府要进行鼓励，比如，完善认证标识系统、强化信息公开。这是纯市场竞争市场，市场总量无法统计。即便是在西方，土壤治理也属于投入产出比较低的领域。
四是强化工业追责，倒逼企业为土壤污染埋单。我们刚刚谈到，很多土壤污染治理之所以难，是因为常常没人埋单，找到了埋单者，就可以形成污染者付费的商业模式。国家形成了对土地的严格全面监管，土地的第三方治理市场就会打开。
例如，国外对土地污染实行终身追责，工业企业必须经常向国家报告企业土地的污染情况。如果想要流转，就必须将土地治理到一定程度。而我国现在还没有土地污染的追溯系统，这就造成大量污染场地无人为治理埋单。一旦建立追溯系统，企业就会将把土地污染的成本纳入总成本，或建立土地治理基金，或主动对土地进行治理。只有将环境成本内化为企业成本，最终由消费者埋单，才是最健康的发展模式。
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