碳排放：探索核查市场化，以市场功能代替行政功能
文/张昕（国家气候战略中心碳市场管理部副主任）
科学高效的碳排放核查机制不仅是碳排放权初始分配和交易的基础，同时还是进行碳资产精细化管理、制定节能减碳策略、完成碳排放权履约的重要支撑。
碳排放核查的质量和效率决定了碳排放权交易市场的减排成效，是碳排放权交易市场健康发展的核心要素。
试点碳交易初期，7个试点省市均采用“政府出资委托核查”的模式开展碳排放核查工作。2014年度履约期（2014年7月-2015年7月），北京、深圳尝试实施碳排放核查市场化，引起了广泛关注。
政府出资模式不可持续
“政府出资委托核查”是由试点省市碳交易主管部门组织核查机构开展重点排放单位碳排放核查，统一分配核查任务，并向核查机构支付核查费用的一种核查模式。这种模式的显著特点是核查服务是非营利性服务，重点排放单位不能自主选择核查机构，政府财政负担核查费用，属于类似服务外包的较低程度的市场行为。
在碳市场建设初期，特别是核查能力较弱的情况下，采用“政府出资委托核查”模式开展碳排放核查工作有助于提高重点排放单位接受核查的积极性，增强重点排放单位对碳市场建设的信心，确保核查质量和效率，对碳市场发展具有积极推动作用。
但是，长期采用这种模式开展核查工作，不但可能使政府财力不堪重负，还可能出现核查服务供给不足或核查服务政策性垄断等情况，从而导致核查质量和效率降低。
核查市场化就是采用市场机制优化配置核查资源，发挥管理部门的监管作用，重点排放单位可自主选择具有资质的核查机构并向其购买核查服务。核查市场化是以优质核查服务为导向，以竞争机制为手段，以形成合理的核查服务价格为基础提高核查效率，确保核查质量。
就管理部门而言，核查市场化促使管理部门从微观的、具体的、事务性的核查工作中解放出来，将工作重点聚焦在加强核查制度建设和核查监管方面。这既缓解了核查工作对管理部门的压力和依赖性，又减轻了政府财政负担，还有助于防止权力寻租和腐败。
就核查机构而言，核查市场化将成为不断推动核查机构主动提升业务能力，以及增强核查责任感的长效动力。同时，还将有利于消除核查市场垄断、降低核查服务成本，并以优质服务创造可观的经济效益。
就重点排放单位而言，核查市场化将强化重点排放单位碳减排和碳资产管理意识，推动其实实在在地实施减碳计划。
由此可见，核查市场化不仅为建立科学高效的碳排放核查机制创造了有力的客观条件，还使改善核查工作环境、确保核查质量、优化核查成本成为参与核查各方的自主要求。
制定规则并监管市场
核查市场化是一项体制机制创新，目前缺乏成熟的理论支持和具体可行的运行办法。如果不能有效地规范和监管核查市场，加之核查机构缺乏严格自律，可能会导致核查机构忽略社会责任和公共利益，引发无序竞争，导致核查市场混乱。
管理部门、核查机构和重点排放单位都应为核查市场化作出积极努力，通过政府权威和市场机制之间的优化复合配置，以更高效、更经济的方式实施碳排放核查。
推行核查市场化，管理部门必须认识到核查市场化不是核查责任市场化。管理部门非但不能“弃责”，还要强化责任，管理部门既要为核查市场建章立制，又要加强核查市场监管，保障核查市场健康、有序运行。
管理部门是核查市场规则的制定者。
第一，管理部门要制定严格的核查技术标准和核查机构管理办法，要建立健全重点排放单位温室气体直接报告系统和排放核查数据库，协调各部门积极探索利用云计算、大数据信息技术建立核查信息平台和共享机制，高标准严要求培育和遴选核查人员与核查机构，建立抽查核查报告制度。
第二，通过建章立制规范市场运作，例如，建立公开、公平、公正的核查市场招投标机制和严格的抽查复核制度，防范出现恶性竞争、暗箱操作、随意违约、重点排放单位与核查机构弄虚作假等不良市场行为，为核查服务市场发展创造良好环境。
第三，通过建立完善的核查市场监管政策法规体系，法制化管理部门行为，防范管理部门出现腐败和权利寻租，防止过度干预核查市场运行。建章立制要结合实际，要有针对性，以预防问题为主，要注重时效性和长效性。
管理部门是核查市场的监管者。
管理部门应以核查市场的突出问题为导向，加强依法监管，加强事中管理，建立监管责任制和成效考核机制。切实落实监管清单任务和责任，提升监管成效，扎扎实实监管核查市场。
同时，管理部门还应与监察、审计、税务等多部门形成协作联动机制，防止政出多门，减少监管层级，提高监管效率。还应建立统一、开放的社会征信系统，充分发挥行业协会等社团组织自律和监督作用，充分发挥公众和媒体的监督作用，形成政府各部门、社团、公众、媒体共同参与的多元监管体系。
核查服务市场化是核心
推行核查市场化，核心是核查服务市场化。
不断提升核查服务质量是核查市场化的第一要求。核查服务质量优劣主要取决于核查数据的科学性、准确性、真实性和及时性，提升核查机构服务质量的核心要求就是提高核查数据质量。为了提高核查数据质量，除了管理部门定规矩、严监管外，核查机构和重点排放单位都应责任到位，积极作为。
核查机构要为提升核查服务质量练内功、严自律。核查机构要完善内部核查数据质量管理制度和技术规范，不仅严格按照技术标准开展科学化、规范化核查外，还要坚持独立核查，做到“应核尽核，核全核准”，要注重源头数据核查，加强内部审核，加强交叉核查。
另外，核查机构要注重持续深入能力建设，加强岗位培训，不断提升专业人员业务素质，注重加强核查硬件设施建设和条件保障。
核查机构还应认真做好行业自律，形成自我约束、自我监督和自我保护机制，以提高核查服务质量为核心，以优质服务求发展。
重点排放单位要为提升核查服务质量重监测、筑基础。重点排放单位应设立专人专岗管理碳排放监测和核算工作，做好监测计划，严格执行监测计划，做好企业碳排放核算。同时，在做好企业碳排放核算的基础上建立企业内部核查制度，开展企业内部碳排放核查工作，并积极做好与核查机构和对接，协调企业内部各部门配合碳排放核查。
核查市场化是以市场功能代替行政功能的机制体制创新，是通过建设统一开放、竞争有序和诚信守法的核查市场体系，以市场机制提升核查服务水平，确保核查效率和质量。核查市场化是温室气体排放核查机制的发展趋势，也将是碳排放权交易市场机制建设的重要内容。
尽管目前核查市场化基础薄弱，不仅尚未出台相关政策法规和技术规范，核查市场也还没有培育起来，但是，仍需进一步解放思想、攻坚克难、大胆实践，积极探索出一条适合我国国情的碳排放核查市场机制。
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