部长陈吉宁：让环保部“变硬”
导读：陈吉宁主政环保部以来，环保执法由弱势到强势的转变非常明显：“红顶环评中介”遭遇清理、市长被约谈呈常态化趋势、与公检法部门联动频繁、小南海水电站项目等多个老大难项目被叫停。
2015年11月30日，北京一辆公交车上戴着口罩的乘客。当日，中央气象台将大雾和霾黄色预警升级为橙色预警，华北黄淮大部地区数天出现雾霾天气。
2015年1月，51岁的陈吉宁从清华大学校长职位上调任环保部党组书记，次月又成为环保部长。彼时，舆论对这位国务院直属机构最年轻的正部级官员能否担起环保重任，多持观望态度。
3月11日，全国两会期间，在上任一年多后，陈吉宁首次向外界展示了去年环保部门的数据：对33个市开展督察;约谈了15个市级政府主要负责人;全国实施按日连续处罚715件，罚款5.69亿元，查封扣押4191件;各级环保部门下达行政处罚决定9.7万余份，罚款42.5亿元，比2014年增长了34%。
陈吉宁主政环保部至今，环保执法由弱势到强势的转变明显：“红顶环评中介”遭遇清理，市长被约谈呈常态化趋势，与公检法部门联动频繁，小南海水电站项目等多个老大难项目被叫停。
4月10日，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文在接受《中国新闻周刊》采访时说，去年以来，环保执法变得强势“沾了两个光”：一是去年1月出台的新《环保法》，规定了严厉的处罚措施，行政首长或因污染问题引咎辞职;二是去年8月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》，规定凡是不支持环保的党委或政府就要追责。“这二者给环境保护工作撑了腰。”
在业内人士看来，这一系列改变的背后，与陈吉宁出任环保部部长有重要关系。将来，环保的举措或将日趋严格。
环保“变硬了”
陈吉宁主政环保部的第一年，也是“史上最严”环保法开始实施的第一年。
上任之初，他用了一句英文来讲新《环保法》。“一个好的法律，不能成为pieceofpaper，不是纸老虎。”
2015年3月16日，为全力贯彻落实好新《环保法》，履新不久的陈吉宁要求，对于违法特别是未批先建的企业将进行全面排查。同时加强与公检法部门联动，强化刑事责任追究，做到四个“不放过”，即不查不放过、不查清不放过、不处理不放过、不整改不放过。
在以往的现实语境中，环境执法有时显得非常尴尬。环保部门经常用来自嘲的一句话是“没有枪、没有炮，有的只是冲锋号”。但现在环保部门“腰杆子硬了许多”。
多次率队进行执法监察的郑州市环境监察支队工会主席李在龙对《中国新闻周刊》讲了一个故事：
2015年“六五”环境日当天，他带队去郑州某县去查企业，对5家企业下了约谈通知。在约定的时间，5家企业的负责人都来了，并且态度很好，当面认错、认罚，并承诺加强管理。
“以前，他们一般不会这么配合。我们在执法时会遇到很多阻力，很多时候都是门难进、脸难看、事难办。甚至还有被放狗咬、扔砖头的遭遇。”李在龙说。
今年全国两会期间，陈吉宁说，2015年，全国环保部门共检查企业177万家，查处各类违法企业19.1万家，责令关停取缔2万家、停产3.4万家、限期改正8.9万家。联合公安部、最高检对两起性质恶劣的案件进行了挂牌督办。全国移送行政拘留案件2079起，移送涉嫌环境污染犯罪案件1685件。
“移交公安机关这种严厉的行为，原来很少见。一方面说明新《环保法》的威力，也增强了环保人的治污决心。”李在龙说。
全国政协社会和法制委员会驻会副主任、中国环境资源法研究会副会长吕忠梅告诉《中国新闻周刊》。陈吉宁上任后，行政变得更加主动，为了让新《环保法》顺利实施，仅各项法律法规和规范性的配套文件就出台了近百条。
另外，环保的执法逐步回归法律赋权。陈吉宁着力推进环评制度改革，将审批与监督分开。
2015年，环保部“红顶中介”的问题曾引起了社会广泛关注。在2015年的全国两会上，陈吉宁表示要彻底解决这个问题。
今年2月28日，在国务院新闻办举办的中外媒体见面会上，陈吉宁说，去年年底之前，环保部的8家环评机构已经全部脱钩。他说，不仅是环保部与环评机构要脱钩，地方各省市县环保部门的环评机构也都要脱钩。“全国各地已完成了140家环评机构脱钩，2016年还有200家类似的环评机构需要脱钩。”
陈吉宁说，这个脱钩是彻彻底底的脱钩，人员完全脱离，财务全部脱离，没有任何资产方面的联系。“这是割自己的肉，阻力很大，但是我们坚定不移。”
此外，环保部还通过改革部内司局设置，优化执法资源配置。2015年2月，中央机构编制委员会办公室批准了环保部机构编制作部分调整，不再保留污染防治司、污染物排放总量控制司，设置水环境管理司、大气环境管理司、土壤环境管理司。2016年3月，这一调整落实到位。
吕忠梅告诉《中国新闻周刊》，新《环保法》改变了过去单纯依靠行政机制的单一思路，建立了行政、司法并重的机制，特别是环境公益诉讼制度将行政与司法进行了有机衔接。
据她透露，目前，全国已经成立500多个环境保护法庭、审判庭，社会团体、检察院提起的公益诉讼已有多起，2015年，全国法院受理了近30万件环境资源案件。
“环保钦差”驾到
2015年，约谈，无疑是环保领域的一个关键词。在网上甚至流传一句话“部长喊你谈话”。
陈吉宁一上台，便将“第一把火”烧给了地方政府。履新2个月内，“污染重灾区”河北沧州、山东临沂、河北承德、河南驻马店4个城市的政府负责人先后被约谈。
今年全国两会期间，陈吉宁说，约谈地方政府负责人，是抓住了环境保护的“牛鼻子”。2015年，环保部对33个市(区)开展了综合督察，公开约谈了15个市级政府主要负责人。“我们也督促各省(区、市)对30%以上的地市级政府进行了环保督察，对31个市进行了约谈、20个市(县)实施了区域限批、176个问题挂牌督办。”
陈吉宁说，不仅环保部约谈，也要求省级环保部门约谈，还跟其他部门一起约谈。今年年初，环保部和国家林业局一起，就自然保护区问题对有关地方政府和部门进行了联合约谈。
环保约谈制度并非新鲜事。2014年5月，环保部发布《环境保护部约谈暂行办法》，对约谈的定义、情形、对象、内容、组织、程序等做了明确规范。
2014年，环保部对3省(区、市)和7个城市政府实施了约谈。
吕忠梅表示，约谈是一种督政行为，对责任主体以诫勉和警示为主。虽然这项措施很早以前就存在，但由于种种原因，其“柔性”有余，“刚性”不足，停留于“谈”，而没有后续的跟进措施督促，因而效果不明显。
新《环保法》完善了地方政府的环境质量责任制度，明确地方政府环境保护责任的范围和方式，明确其必须接受监督的形式，并且将约谈写进了法律，从而将这一项实践措施上升成为法律制度。
在约谈形成的巨大政治与舆论双重压力下，被约谈者大多表示“压力很大”。广西百色市长周异当场立誓，“我决定自己分管环保，不信完不成任务。”山东临沂市代市长张术平则表态，“我来接受这一次约谈，心情非常沉重，我保证，不会再接受第二次约谈。”
环保部环境规划院环境政策部主任葛察忠告诉《中国新闻周刊》，目前需要从两方面完善约谈制度，一是要实行不同部门、党委和政府共同约谈，不断巩固多级环保约谈机制;另一方面，建立媒体和公众共同监督的约谈模式，完善约谈后的监督机制。
在2015年环保部督察中心约谈发威后，2016年，有“环保钦差”之称的中央环保督察组横空出世。这是中国首次启动环保督察试点工作，污染大省河北成为首个被环保督察的省份。
2016年元旦刚过，河北省领导班子就迎来了环保方面的“钦差大人”。
1月4日上午，中央环保督察组进驻河北，开始为期约1个月的督察工作，并公布了举报电话。省委书记赵克志、省长张庆伟均被中央环保督察组约谈。
督察组组长、副组长分别由环保部前任副部长周建和现任环保部副部长翟青担任，成员由环保部、中央办公厅及国务院办公厅督查室人员组成。
央视《新闻联播》解读称，与以往环保机构督察企业不同，新成立的中央环保督察组主要督察省级党委和政府贯彻落实党中央、国务院环境保护重大决策部署的情况，解决和处理突出环境问题，改善环境质量情况，落实环境保护党政同责、一岗双责，以及责任追究等。
2月4日，据中新社报道，截至2月2日，中央环境保护督察组交办河北省群众举报环境问题线索已办结21批2287件，其中责令立即改正306起，关停取缔161家，停产整改113家，限期整改118家，立案处罚113家，查封扣押32家;约谈34起，责任追究119人，公安机关立案侦查39起，行政拘留29人。
按照环保部多位官员的说法，中央环保督察组将在未来2年对全国各省(自治区、直辖市)督察一遍。
向央企和大项目“动刀子”
过往，央企或大项目鲜有被环保部门整顿的新闻。
2014年全国两会期间，全国人大代表朱列玉直言，面对“两桶油”等央企的排污行为，环保部一直是敢怒而不敢查。
而从去年至今，在环保部门的相关通报中，不乏一些央企或大项目的身影。
2015年3月30日，环保部印发《关于金沙江乌东德水电站环境影响报告书的批复》，以“严守生态保护红线”为由，叫停了重庆金沙江小南海水电站。
《批复》称，因小南海水电站坝址位于长江上游珍稀特有鱼类国家级自然保护区，按照中国相关法律规定，国家级自然保护区的核心区不能开工任何项目。
资料显示，该电站已筹划二十多年，自2012年2月4日获得国家发改委同意开展前期工作以来，重庆市各方一直在积极推进其尽快开工。该项目总投资约320亿元，是重庆市的重点工程，该市原市委书记薄熙来曾一个月内四次进京协调该项目。
2015年10月20日，兰州市环保局通报称，甘肃中粮可口可乐饮料有限公司伪造污水监测数据，逃避环保监管，该案件移送到兰州市公安局进行处理，并对中粮可口可乐饮料有限公司的主管人员处以行政拘留5天的处罚。
2015年11月5日，在环保部公布的调查处理结果中，央企中石油四川石化有限公司被责令限期整改，同时对中石油四川公司污染物超标排放的违法行为进行立案查处。
舆论认为，环保部门去年以来敢于频频对央企及一些争议多年的大项目动刀子，除了有新《环保法》“撑腰”外，也与陈吉宁本人“空降”环保部、利益纠葛较少有关，这样才能够放得开手脚。同时，陈吉宁对治污对经济的影响也有清晰的判断。
陈吉宁说，今天仍然有一部分干部认为环保和发展是对立的，还有人认为环保是包袱，抓环保就会影响GDP，就会影响发展，存在着不能为、不想为、不敢为的问题。
“从来没有污染的产业，只有污染的企业。只有让那些污染的企业退出市场，才能给好的企业留出发展的空间，才能够避免在我们的发展中出现劣币驱逐良币的现象。”陈吉宁说，“国际经验是这样，中国经验也是这样。”
环保部专门就环保和经济运行之间的关系组织了一场调研，调研地方涉及浙江、唐山、淄博等地，并形成了一份名为《新常态下环境保护对经济的影响分析》的报告。
2015年9月9日，该报告发布。报告称，部分环境保护措施对中国经济产生了一定的负面影响，但从整体来看只是在短期内对火电、钢铁、水泥、平板玻璃等“两高一资”行业产生了遏制作用，而对现代服务业、环保产业、设备制造业等新兴产业的发展起到了引领作用，明显优化了产业结构。
而一些被环保部约谈后的城市的变化，也印证了这点。临沂代市长在约谈后第5天，该市就突击对全市57家污染大户紧急停产整顿，成为全国唯一在约谈后采取停产整顿的城市，有媒体称这一举措为“休克式疗法”。
据专门研究过临沂样本的葛察忠介绍，利用环境经济核算方法计算，临沂市大气污染治理一年社会经济成本约为9.7亿元，但其环境效益大概为16.5亿元，“这充分说明，临沂市大气污染整治的环境效益大于经济成本”。
葛察忠同时强调，污染治理带来的短期经济下行很正常，尤其是在经济与环境还没有脱钩的情况下，如果经济一点都没下降，污染治理的效果也值得怀疑。
环保要打“持久战”
陈吉宁坦言，过去一年新《环保法》实施后，也遇到了一些问题，包括还有相当一部分地方的党委政府及部门环境保护责任不落实，环保的压力层层衰减，越到基层责任越不清楚、责任越不落实。
另外，有些企业的环保主体责任也没有落实，企业违法问题还是屡禁不止，特别是一些地方、企业环境信息公开不够详实。另外，基层环境执法能力过弱，不论是人员配备上还是装备配备上，还有很多不足，有些执法部门连辆执法车都没有。
吕忠梅告诉《中国新闻周刊》，当前，“大环保”的格局还没有真正形成，环境保护工作是环保部门工作的认识较为普遍，环保部门经常为其他人“背黑锅”。另外，目前在我国法律体系中，《环保法》还没有获得应有的地位，被分散在行政法、经济法之中，从法律效力上看，与“将生态文明建设贯穿于经济建设、政治建设、社会建设、文化建设全过程”的要求不相适应。
在完善环境法律制度方面，“大气十条”和“水十条”都已出台，备受期待的“土十条”尚未出台。陈吉宁表示，2016年要出台“土十条”并全面实施，并启动全国土壤污染状况详查，继续组织实施污染土壤治理与修复试点项目，建立规范的污染场地联合监管机制。
2013年5月，中央部署由环保部牵头、多个部门参与，起草文件部署如何做好土壤污染防治工作。到目前为止，已经修改了50多稿。目前文稿已经基本成熟，下一步按照程序报批后就可以实施。
对于这一工作花费如此长的时间，陈吉宁解释说，一是因为这个问题非常重要，二是因为基础非常薄弱。“它和大气、水不一样，关于土壤污染防治，现在还没有一部法律规范，相关的工作也很分散。”
此外，对于环保执法如何应对地方干预，环保部也有动作。
陈吉宁说，十八届五中全会明确提出，实行省以下环保机构监测监察执法垂直管理，以此解决地方对环境监测、监察、执法的干预，同时解决跨区域流域大尺度空间的问题。
他表示，中国现在实行的是以块为主的环保管理体制，这个体制面临很多难以克服的问题，比如一些地方政府重发展轻环保，发展硬、环保软，有些地方政府的地方保护主义严重，干预环保监测监察执法，环保责任不落实，“往往地方政府的责任成为地方环保部门的责任。”
据陈吉宁透露，目前已经有17个省(区、市)有全面试点或部分试点的意向，环保部正在抓紧编制试点指导意见。“我们大概用1年左右的时间完成试点工作，力争在2018年本届政府换届之前完成这项改革。”
常纪文表示，监察执法垂直管理，意味着上面直接对下面开展监察行为，如环保部直接到地方监察，省环保厅到下一级地市监察，以及约谈、追责的力度都会加大。
常纪文告诉《中国新闻周刊》，垂直管理试点现在中央已经部署，但是具体落实方面还有一些分歧。主要讨论点是地方环保的抓手问题，比如区县环保局成为市环保局的派出机构了，那么区县政府环保工作的主要抓手是什么?市环保局的派出机构如何参与派出地的区县政府的综合决策等等，都是难题。
常纪文说，不同部门对垂直管理还有不同的观点，比如安监部门有人认为属地管理有用，垂直管理用处不大。他们认为，有了党政同责，没必要再搞垂直监管。“这些分歧点都需要解决好。”
常纪文说，环保执政理念的变化，与中央注重生态文明、绿色发展等大部署相关。“如果不是在中央统一部署下，环保部门解决自己监管领域出现的问题是很难的。”
陈吉宁说，中国的环保问题要打“持久战”。“要以改善环境质量为核心，在战略上保持定力，着急了不行，不作为也不行，实行最严格的环境保护制度，打好持久战;在战术上，明确阶段性目标，打好攻坚战，一步一步推动环境问题的解决。”
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