借鉴美国经验推进土壤污染防治
《土壤污染防治行动计划》(以下简称《土十条》)近日颁布，业内外给予高度关注。《土十条》的出台顺应了公众对良好生态环境的热切期盼，彰显了国家向土壤污染宣战的决心，必将为土壤污染治理起到极大的推动作用。
但是也要看到，土壤污染目前形势严峻，治理还存在诸多难题，必须做好打持久战的准备。从《土十条》设置的“十三五”主要指标来看，提出到2020年受污染耕地安全利用率达到90%左右，污染地块安全利用率达到90%以上，难度相当大。
目前我国还没有土壤污染防治的专门法律法规，分散在已有各个法律法规中的条款缺乏针对性、可操作性和系统性，远远不能满足土壤污染治理的需要。
《全国土壤污染状况调查公报》显示，我国土壤污染总超标率达16.1%，耕地点位超标率达19.4%，治理需要大量的资金。因此，法律不完善、资金投入大是当前土壤污染防治面临的两大挑战。
法律法规亟待健全
《土十条》明确提出“推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系”。
那么，如何制定一部有效规范土壤环境管理、遏制污染加剧的法律法规?笔者建议，不妨借鉴美国出台的3部法律：1976年《资源保护和赔偿法》(RCRA)、1980年《综合环境反应、赔偿和责任法》(CERCLA)以及2002年《萨尔班斯—奥克斯利法》。RCRA被称为对有毒物质从摇篮到坟墓(即从生产到废弃)全过程行为进行监管的法律，要求企业就日后可能发生的对第三人的损害赔偿责任和关闭估算费用等提供经济赔偿能力的证明。
CERCLA因其中的环保超级基金而闻名，因此通常又被称为《超级基金法》。其制定的直接起因是上世纪七八十年代发生的拉夫运河事件。《超级基金法》是美国污染场地管理框架中最为全面的规范污染场地修复的法律，建立了“谁污染、谁负担”的原则，实行严格、连带和具有追溯力的责任。这部法律赋予美国环保局无限期的追溯权力。不论潜在责任方是否实际参与或造成场地污染，也不论污染行为发生时是否合法，都必须为场地污染负责到底。
《萨尔班斯—奥克斯利法》是一部上市公司会计改革与投资者保护法，其出台起源于美国安然公司等财务丑闻。该法要求上市公司CEO和CFO保证向SEC(美国证监会)提交的财务报告真实可靠，而且要作出与财务相关的内控有效声明，就信息披露控制措施和程序的健全性做出担保。如果出现问题，CEO和CFO将为此承担刑事责任。该法产生了一个良好的环境效应，就是企业的环境责任评价和信息披露受到投资者和监管者前所未有的重视，环保责任履行得好坏直接关系到企业的生存和发展。
上述3部法律推动了美国众多企业树立环境意识，履行环保责任。同时也产生了衍生效应，绿色保险、绿色信贷等金融手段在环境保护中发挥重要作用。
我国在制定土壤污染防治有关法律或法规时，可充分借鉴上述3部法律，建立对有毒有害物质全过程监管、对污染责任方彻底追责、对上市公司环境行为全面披露的机制，让企业生产经营乃至破产的每一个环节都带上环保的紧箍咒，让企业能像鸟儿爱惜羽毛一样珍惜自己的绿色信誉。
此外，还有一个原则必须在将来的法律中充分体现，那就是要建立企业污染责任终身追究制或者溯源制。不能把潜在的未表现出的环境风险转嫁给接任者或政府。只有这样，才能从源头上杜绝企业的侥幸心理。
加大污染治理资金投入
《土十条》强调加大财政投入，设立专项资金，同时也要发挥市场的作用。鉴于土壤污染防治工作的特殊性、复杂性和艰巨性，政府和市场两只手都要在资金筹集方面发挥重要作用。笔者建议，可借鉴美国《超级基金法》，在国家和省级层面设立我国的土壤污染防治基金。
美国超级基金主要来源于国内生产石油和进口石油产品税、化学品原料税及环境税。上述税收全部进入超级基金的托管基金，然后按每年的实际需要由联邦政府进行拨款。在污染责任不清的情况下，超级基金可以先支付场地治理费用，再由美国环保局向责任者追偿，从而大大提高了运行效率。《超级基金法》在美国实施30余年，历经不断调整和修正，到2012年左右总花费已经达到648亿美元。
中国版的超级基金可来源于相关行业的环境税，也可以来源于财政专项资金，主要开展4个方面的工作：一是实现及时救治和快速修复。很多污染案件都是通过环境诉讼最后得以赔付，耗时太长，不利于受害人群及时救治和受损环境及时修复。而国家基金可以先行赔付，随后追偿。二是投资重大公益性项目或购买服务。采用PPP模式与社会资本以及地方政府合作。三是发行绿色债券或投资绿色债券，募集资金用于公益性或非公益性等重大工程项目建设。四是投资从事土壤污染治理与修复的环保企业。要帮助企业发展壮大，共享企业成长利润，各类投资所获收益可以滚动继续投入土壤治理与修复工作中。财政资金要改变以往行政分配的固有模式，更多地依靠市场机制用好用足。既要发挥出更大的环境效益，又要实现资金的保值和增值作用，更多地发挥杠杆效应。此外，要发展绿色保险等救济机制，解决未来出现众多环境风险时可能遇到的巨额资金赔付问题。
土壤污染防治不同于大气和水污染防治，底数不清的问题突出，法律、标准、规范、制度和技术等方面工作基础非常薄弱。因此，《土十条》在彰显党和国家向土壤污染宣战的坚定决心的同时，也提出了很多阶段性的工作目标、任务和要求。只有夯实基础，创新思路，才能打赢这场战役。
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