云南加强地方立法破解生态保护难题
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云南省加大地方立法力度，一系列涉及环境资源保护法规和条例的出台施行，使云南省环境资源保护有了更强力的法律支撑。图为云南省9大高原湖泊之一的抚仙湖。
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本报记者蒋朝晖通讯员朱江朱冬冬
地处我国西南边陲的云南省，生物多样性异常丰富，是我国西南地区重要的生态安全屏障。由于经济欠发达、生态环境十分脆弱等诸多因素，这里的生态环境保护面临诸多现实难题。
为解决这些难题，自2001年以来，云南省人大常委会立足省情，通过自主立法方式，创新环境资源管理体制和保护制度，环境资源保护地方立法取得明显成绩。
据统计，到目前为止，云南省累计出台涉及环境资源保护法规142件，对加强全省环境资源保护、促进经济社会协调发展发挥了十分重要的作用。
1关注
立法体系渐趋完善，突出水环境和生态保护
环境资源保护法规和条例有142件，占到总数的28.7%
随着经济社会不断发展，资源环境已成为云南省的一个短板，是一个退不得、绕不过，必须解决的紧迫问题。而由于地理位置、地形地貌的特殊性，决定了云南在环境保护上有不少特殊要求，迫切需要制定有针对性的地方性法规。
记者了解到，近些年来，云南省人大高度重视环境与资源保护地方立法工作，结合云南实际，积极推动了地方立法的进程。
据了解，截至今年5月底，云南省人大及其常委会制定的现行有效地方性法规共218件，其中涉及环境资源保护方面的有46件；批准的昆明市地方性法规共69件，其中涉及环境资源保护方面的有18件；云南省人大常委会批准的现行有效民族自治地方的自治条例和单行条例共207件，其中涉及环境资源保护方面的有78件。
在494件地方性法规及条例中，环境资源保护法规和条例有142件，占到总数的28.7%。
一系列法规条例的出台施行，使云南省环境资源保护有了更强力的法律支撑。
一是九大高原湖泊为代表的水资源保护地方立法不断完善。滇池、抚仙湖、洱海、泸沽湖等九大高原湖泊实现了“一湖一条例”；全省重点集中式饮用水水源云龙、渔洞、独木等大型水库和牛栏江流域“一库一法”步伐加快；《云南省节约用水条例》的出台，大力推动了全民节水工作。
二是推动农业和地质环境保护先行性立法。云南省人大常委会在没有直接上位法的情况下，以农业环境、地质环境保护为重点，急用先立，积极开展立法工作，如结合云南省实际，出台了《云南省农业环境保护条例》和《云南省地质环境保护条例》。
三是矿产、土地等战略性资源管理工作做到有法可依。云南省人大常委会针对全省自然资源型经济特点，先后出台《云南省矿产资源管理条例》、《云南省地热水资源管理条例》、《云南省土地管理条例》和《云南土地登记条例》等地方性法规，均增加了保护资源和防治污染的内容，加大了资源保护监督管理的力度。
四是以自然保护区为重点的生物多样性保护法制进程持续推进。云南生物多样性保护尤其是野生动物保护受到国际、国内高度关注。云南省野生动植物保护栖息地——国家级自然保护区正在推进“一区一法”，在1997年出台《云南省自然保护区管理条例》这一综合性的地方法规基础上，先后颁布了《云南省陆生野生动物保护条例》、《云南西双版纳傣族自治州自然保护区管理条例》等5部法规，为野生动植物规范管理奠定了重要的法制基础。
2关注
抓住当前难点问题，进行自主立法
制定8部地方法规，有效推动了云南的资源环境保护
云南省人大常委会在环境资源保护立法上注重打牢基础、不断探索创新，采用自主立法方式，集中力量解决当前的环境资源保护立法难题。
据了解，在2002年以前，云南省实现了滇池、抚仙湖、泸沽湖等九大高原湖泊“一湖一条例”，为水资源保护立法打下了坚实基础，有效保护了全省的水资源。
云南省人大常委会通过调研发现，以往的环境资源保护地方立法存在一些不足，主要表现在3个方面：一是有的法规地方特色还不够突出，一些法规主要是将上位法中有关水资源保护的规定集中在一起，“小法抄大法、后法抄前法”；二是有的法规不能够充分发挥地方立法的主观能动性，对制约水资源保护工作的关键问题解决不到位，如管理和执法体制没有涉及，可操作性、实用性不强，不能够很好地解决实际问题；三是大多是部门立法，有的法规部门色彩较浓，存在“重权利、轻义务，重权力、轻责任，重管理、轻服务”的倾向。
在总结以往立法经验的基础上，云南省人大常委会在保护水资源立法上积极探索自主立法，寻找合适的立法项目，由环资工委负责牵头起草法规。通过积极有效探索，大胆改革管理体制，以《云南省曲靖独木水库保护条例》为标志的水资源保护立法取得突破性进展。
在2002年的云南省九届人大五次会议上，曲靖代表团代表联名，对当地集中饮用水水源——曲靖独木水库因周边煤矿开采污染、造成水质恶化的严峻形势提出了议案，迫切要求制定专门的地方性法规来解决。大会主席团将议案交付云南省人大常委会环资工委研究办理。
环资工委讨论后认为，独木水库保护事关民生，污染问题已直接威胁到当地人民群众的身体健康和生命安全，通过地方立法、切实加强水库保护显得十分必要和紧迫。由于曲靖市没有立法权，这个条例要由云南省政府法制办列入立法计划几乎是不现实的，为此，环资工委决定，采用“自主立法”的形式，牵头起草这个条例，对水资源保护立法做开创性的探索。
经云南省人大常委会主任会议授权，环资工委牵头成立了法规起草领导小组，省级职能部门、当地市县人大、政府、熟悉法律和业务的同志参加，查阅资料、起草法规草案、组织论证修改等工作全由委员会承担。经过努力，在较短的时间内，云南省人大常委会出台了《云南省曲靖独木水库保护条例》，受到了当地群众的欢迎。
随后，云南省人大常委会环资工委又牵头起草了《云南省昭通渔洞水库保护条例》、《云南省程海保护条例》、《云南省星云湖保护条例》、《云南省杞麓湖保护条例》、《云南省节约用水条例》等5部水资源方面的法规草案，以及《云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例》、《云南省龙陵黄龙玉资源管理条例》。
据了解，云南省人大常委会通过自主立法形式制定的8部法规涵盖了饮用水源、高原湖泊、自然保护区建设和矿产资源保护等领域，对促进云南省饮用水源地、九大高原湖泊和生态保护法制进程的作用正在日益显现。
3关注
用法律明确责任，解决缺位、错位问题
着眼协调发展创新法律制度，可操作性明显增强
云南省人大常委会在推进环境资源保护立法进程中，不断创新法律制度，切实增强法规条例的针对性、实效性和可操作性。
长期以来，云南省水资源管理存在“多龙管水”的问题，具体管理部门和分管部门之间法律地位不明、职能划分不清，责任不明，缺位、错位和监管不力现象大量存在，一定程度上影响了水污染防治工作的开展。
针对上述问题，云南省人大常委会把理顺管理体制作为水资源保护立法重点，采用“相对集中行使部分行政处罚权”法律制度，改革执法方式，推动水资源管理体制改革。
据了解，云南省人大常委会环资工委在起草《云南省曲靖独木水库保护条例》时，将原本主要适用于城市管理领域的综合行政执法试点拓展到水资源保护领域，并以法规授权的形式，在独木水库保护区设立管理机构，直属于市政府，依法集中行使水库的部分管理权和执法权。这样规定，让管理机构在水资源管理中处于核心和主导地位，成了真正的执法主体，初步建立了一个高效和统一的执法管理体制。
立法过程中，有关部门并不认同综合执法，协调工作难度较大。云南省人大常委会环资工委通过多种方式，充分听取意见和建议，反复协调，消除了分歧，达成了共识。在后来的渔洞水库、程海、星云湖、杞麓湖保护立法中，也采用这一模式，管理机构在一级保护区内集中行使有关职能部门保护管理的部分行政处罚权。
据了解，这个做法在解决多头执法、促进综合执法、提高执法效力方面具有开创意义，在实践中取得了较好的效果。
同时，云南省人大常委会针对不同的水资源保护和污染防治重点，制定针对性强的保护制度，增强了地方特色。独木、渔洞两个水库，程海、星云湖、杞麓湖3个湖泊地理位置、流域范围、水资源开发利用目标不同，周边产业结构和社会结构、污染源与污染物数量种类也不同，导致了保护重点、污染防治措施存在差异。立法中针对不同情况，设置了相应的保护制度和污染防治法律措施，增强了法规的针对性。尤其是在独木水库条例中，首次使用“污染物排放总量控制制度”，推进了这项新制度的实施，探索了一条污染防治的新路。
此外，云南省人大常委会在立法中还注重经济手段与行政手段相结合，改变单纯依靠行政手段的管理方式，进一步强化了环境与资源管理。如在程海保护条例中，制定了严于国家标准的污染物排放标准，完善了水资源有偿使用制度，体现了受益者补偿原则，促使企业进一步加大了污染治理的力度。
此外，立法还注重坚持以人为本，妥善处理保护与发展关系。如在《云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例》中，充分考虑湿地鸟类保护具有季节性、流动性的特殊情况，针对人与鹤绝对分开不利于保护、保有一定面积的耕地可让黑颈鹤食物补充更有保障的实际，在不违背国家大法的基础上，对调整固有的自然保护区保护管理模式做了有益的探索。
记者了解到，根据保护区的现实情况和可操作性，《云南省昭通大山包黑颈鹤国家级自然保护区条例》在维持“三区划分”的大原则下，对核心区规定了具有可操作性的禁止性行为，对现有居民的生产生活方式进行有效约束，为保护区的发展需要留下空间。此外，条例还将当地群众脱贫致富放在重要位置，在对保护区实施严格保护的前提下，引入了发展“生态旅游”的理念，将黑颈鹤保护与当地经济社会发展紧密结合起来，取得了良好的效果。
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