如何破解“垃圾围城”困局？垃圾分类成重要一环
垃圾是一个全局性问题。换言之，我国几乎没有一个城市不存在垃圾处理难题，几乎没有一个城市的城乡接合部看不到垃圾堆。
宏观上看，我国每年产生的生活垃圾在1．6亿吨以上，且呈快速增长之势。统计表明，全国垃圾积累量超过70亿吨，占土地100万亩；加上2000多个县城、2万多个中心城镇，全国每年的垃圾产生量接近4亿吨；农村的垃圾问题也日益凸显。
有专家指出，在我国600多个大中城市中，三分之二以上的城市被垃圾包围，垃圾成为城市管理者头疼的问题。也就是说，垃圾是个全局性问题。
但同时，垃圾也是一个局部性问题。换句话说，不能指望其他城市来解决自己城市的垃圾问题，只能自己城市解决自身的垃圾问题。迄今，无论城市的发展水平如何，还没有一个城市把垃圾运到很远的地方去处理，只能较近处理，或填埋、或焚烧；今年发生的上海垃圾偷运到苏州倾倒的情形，属于违法的非理性行为，也是我国“违法成本低”的结果。
垃圾分类，得到我国政府部门和各地的高度重视。例如，商务部启动了三批城市再生资源回收体系建设试点；国家发改委启动了五批国家城市餐厨垃圾回收利用和“城市矿产”试点；一些龙头企业也以需求为导向，形成了再生资源回收网络。垃圾处理则是住建部一直推进的工作；各城市的环卫体系运行正常，城市垃圾清运和处理也能得到市财政资金补助。但总体而言，我国推进20多年的城市垃圾分类和回收利用工作不尽如人意。
解决城市垃圾问题，需要从实际出发，需要在调查研究中提出解决方案，否则，政府文件落实结果有时会难以显现，我国推进这么长时间的垃圾分类，结果还是混装运输到垃圾填埋场，可见这项工作的推进难度。
随着我国经济发展、居民生活水平提高和新型城镇化的快速推进，我国垃圾回收、分类和再生利用行业出现一些新变化，主要表现在以下方面。
一是回收人员在减少。再生资源回收人员减少的原因，大致有三。其一，在当前经济下行的情况下，废品不值钱，钱不好挣也就没人愿意干了。调研中了解到，现今的废钢铁就几毛钱一公斤，行情好时能卖到一块多钱；而废纸、废塑料等废品的回收人员则明显减少。其二，第一代进城农民工随着年龄的增大，不想干了；很多小区出现了回收人员好长时间不去回收点的情形。其三，信息化的挤出作用。“互联网＋”废品回收，成为一些站在风口的企业的不二选择，势必对原有回收人员产生挤出效应，尽管“互联网＋”废品回收尚未找到好的盈利模式。
二是在生活垃圾产生量不断增长的背景下，废品回收成为各地驱赶的“瘟神”。随着人们生活水平的提高，垃圾生产量不断增长，以废塑料为代表的废品回收人员和小微企业，却成为一些地方或城市驱赶的对象。媒体上最早报道驱赶废塑料集散地的是广东。据报道，影响15万人就业、减少当地财政收入8亿元。今年，江苏宿迁也驱赶了被媒体成为“毒瘤”的废塑料集散市场。再生资源产业，因“其貌不扬”成了一些城市人人喊打的“过街老鼠”。但事实上，再生资源产业对于废旧物资的循环利用和环境保护不可或缺。
三是一些城市或城区找不到合适的地方堆放垃圾。有关研究表明，我国近1／4的城市找不到合适场所堆放垃圾。一些垃圾处理企业只好不断创新思路，将原来的垃圾填埋场重新处理或修复，并分选其中的废塑料。如果要建垃圾焚烧厂，可能出现群体性事件。因担心垃圾填埋场或垃圾焚烧厂影响健康，“邻避运动”（Notinmybackyarder）在各地时有发生。部分城市居民通过不同途径联络、集中出去“散步”或“示威”；如果说我国30多年经济快速发展中积累的环境滞后效应逐步显现的话，垃圾处理成为城市环境危机爆发的“导火索”。
四是对垃圾处理产业的定位不清。一些地方对垃圾处理的认识模糊、定位不清，持“先放放再说”的态度，不是简单应付、临时处理，就是采取“以邻为壑”的办法，赶走废旧物资的集散地。还是以废塑料为例，由废塑料带来的白色污染是世界性难题，如不加以利用会浪费资源，填埋会占用大量的土地，埋在地下极其难以分解。于是，如果到一些垃圾填埋场参观会发现一个奇观：打包、码放整齐的垃圾塑料堆满四周，而废塑料的利用技术却难以得到推广利用，原因在于利益机制没有解决好。
面对生活垃圾快速增长、回收分类人员却在持续减少，垃圾无处堆放、却不能焚烧减量化，垃圾处理是公益性事业、却不能享受普惠政策等矛盾。今年6月20日，国家发改委办公厅、住房和城乡建设部办公厅联合发布《垃圾强制分类制度方案（征求意见稿）》，以有效减少垃圾清运量和最终处理量，减轻末端处理压力；有效回收利用垃圾中的重要资源，促进资源节约型、环境友好型社会建设；同时，培养全社会资源环境意识，不断提升中华民族整体文明素质。应该说，文件的内容全面，目标具体，责任明确，尽管不少单位或社团将提出修改意见和建议，发文单位也会修改完善的。
文件要重点强调强制分类的制度设计还是方案设计，有些令人费解，毕竟中文很少用“制度方案”这样的搭配；如果创新一个新词搭配，需要给出定义以免产生歧义。从落实层面看，虽然有些条款还要进一步准确。但更主要的是，文件需清晰说明想要解决的问题，是解决垃圾中有用废品的回收利用，还是城市垃圾的总体解决方案？是通过制度设计来解决强制分类问题，还是给出垃圾强制分类的实施方案？
出发点和落脚点不同，主线和重点就会不同。强制分类是文件的重点，内容全面，面面俱到，但各地落地需要清晰。根据制度经济学理论，一切社会行为均是制度安排的结果。换句话说，有了好的制度设计，市场会很快形成好的分类方案，而不要政府规定。毕竟中国这么大，各个城市的垃圾处理情况不尽相同。而且，任何一个经济人均有机会主义的取向，即在制度安排下取巧，选择自己的最大利益而为，这是奥地利学派的研究成果。
以什么标准来分类垃圾和可以再生利用的资源呢？在市场经济条件下，使用某种东西产生的价值低于全部的成本时是垃圾，高于全成本时是资源。举例说，任何一家的“破烂”能卖钱的是资源，送给“收破烂”的、人家都不要的是垃圾。换种说法，“收破烂”的人要的东西是再生资源，不要的东西是垃圾，有时收、有时不收的是垃圾与再生资源的分界线。这种分界线是随行就市的，是市场价格波动的结果。从这个意义上说，强制分类要从政府部门等公共机构做起。从全球看，一些东西在发达国家是固体废弃物，而在发展中国家是再生资源。除了劳动力成本之外，环境是一个重要因素。发达国家之所以倡导废物“全球大循环”，实际上是想利用发展中国家的廉价劳动力、环境容量等资源。
如果以强制分类为主线，尚需解决“班子”和“银子”问题；要建立长效机制，从根本上解决我国垃圾围城的困境。严格地说，分类只是解决垃圾围城困境的起步，是从源头解决垃圾问题的举措，而不是总体方案。从我国现实出发，如何配置政府不同部门支持建立或原有的回收队伍、如何发挥市场配置资源的最大作用、如何集中财政资金并引导社会资金进入垃圾处理领域等问题，文件应有清晰的路线图。只有这样，我国垃圾围城的问题才能得到真正解决。
垃圾是全局性问题，国家要有顶层设计。垃圾是局部性问题，各个城市应有自己的解决方案。分类是源头解决垃圾问题的措施之一，回归大地是垃圾的最终出路。只要我们尊重经济规律、尊重自然规律，城市垃圾问题会得到最终解决的。
（作者系国务院发展研究中心社会发展研究部副巡视员、研究员）
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