为中国小城镇绿色低碳发展提供技术支撑
《中英小城镇绿色低碳发展技术导则》（以下简称《导则》）是中英繁荣战略基金资助的，由住房和城乡建设部和英国外交与联邦事务部共同指导的研究课题。课题中方执行单位为中国城市科学研究会，英方执行单位为杨威及合伙人有限公司。课题旨在借鉴国际经验，针对当前中国小城镇建设缺乏绿色低碳发展技术指导的现状，研究提出小城镇在城镇规划、清洁能源和可再生能源生产与应用、建筑节能与绿色建筑、污水处理、垃圾处理、生态修复、历史文化保护与传承等领域的关键技术，为中国小城镇的绿色低碳发展提供技术支撑。
《导则》的编制力求言简意赅，主要面向中小城市和乡镇的决策者，希望通过此《导则》，使地方决策者能够战略性地把握小城镇绿色低碳发展的根本原则和发展路径，实现小城镇绿色、生态、可持续发展。
经过近一年的编制，目前已经形成了《导则》草案，主要分为规划篇、技术篇、政策篇和投融资篇四大部分。日前，记者请中方执行单位的负责人对《导则》进行了详细解读。——编者的话
规划篇
《导则》规划篇包括建立工作路径、明确发展问题、确定发展愿景、空间规划、实施计划和长期反馈六大部分，旨在实现小城镇的绿色低碳一体化。
（1）建立工作路径
《导则》优先明确了小城镇绿色低碳发展的工作路径，它指出地方绿色低碳发展应当在明确的问题分析、愿景制定的前提下，对区域空间规划提出具有针对性的方案，特别是重点关注气候变化适应、土地利用空间布局、特色塑造、公共开放空间、交通和街道体系及基础设施等方面。与此同时，规划应当动态地引入环境影响评估系统，在规划到实施的全过程中，实时监控规划的实际影响并作出应对性调整。此外，规划的实施工作应以分步实施、多方协作的方式进行，并在综合评价体系的指引下，长期地跟踪反馈规划到实施过程中的实际情况，再根据反馈重新对区域问题进行梳理，对发展目标做出修正，对空间规划进行调整。
（2）明确发展问题
首先，要求地方决策者和上位规划者对地方的本底资源以及发展优势建立系统的了解和认知，《导则》将根据对各项要素的具体分析，来指导读者有针对性地分析本地情况（包括人口、自然、生态、社会、产业、人文等方面）并科学地认识。其次，针对规划可能带来的相关要素进行环境影响评估，以明确规划或某项目可能带来的积极或负面影响。最后，环境影响评估的各项分析成果应指导规划进行调整，避免在规划初期就忽视或破坏了本地重要的资源，也避免各政府部门分别进行缺少统筹的专项规划，造成重复或破坏性建设。
（3）确定发展愿景
城镇规划的前瞻性决定了起点的高度，城镇的发展愿景需要着眼于本地的“独特价值”，从区域的角度分析地方的独特性，了解本地居民的需求，从而明确本地的优势、劣势、机遇和挑战。愿景的制定应该围绕“人”的元素展开，“人在哪里生活”、“人在哪里工作”和“人在哪里休闲娱乐”的问题就是城镇宜居的首要功能，以避免只关注经济产业发展而忽视人的因素。此外，通过合理的公众参与和宣传，获得居民的充分认同，增强居民的自豪感和参与感，也是促进地方稳定快速发展的必要基础。
（4）空间规划
空间规划是帮助决策者将愿景转换为一个具体空间指导的工作计划。在明确了本底资源、确定了未来具体发展愿景的基础上，空间规划将各个元素合理地布局落实到可实施的位置和尺度上。《导则》将空间、过程和资源一体化考虑，运用资本、法律法规和管理手段使之发挥作用，其中包括六个要素：规划对气候变化的适应、土地利用空间布局、城镇特色的塑造、公共开放空间营造、交通和街道体系以及基础设施建设。这也是当前绿色低碳发展的六个重点。
规划对气候变化的适应。一个主动适应气候变化的城镇环境，可以保证城镇的长久成功以及应对极端气候现象的能力，它不是一项独立增加的内容，而是一体化空间规划的有机组成部分。因此，要从城镇、社区、到建筑单体尺度等方面，积极采取减缓和适应气候变化的措施，并将这些措施贯彻到城镇空间规划的具体策略中。避免缺乏统筹，只关注单一产业或项目的发展以及大规模改变自然地形地貌结构或破坏自然本土植被。
土地利用空间布局。应根据本地实际的人口和产业规模的发展趋势来划定城镇边界，并运用自然环境空间限定城镇发展边界，避免盲目扩张镇区范围造成环境质量低下的城乡接合部。最大限度发挥土地综合利用的价值，让居民可以在步行范围内满足生活基本需求，减少不必要的机动车出行，促进本地经济活跃性。有污染的工业用地应进行严格的环境影响评估，并按照评估标准合理选址和进行处理，避免对城镇和周边地区带来环境影响。
城镇特色的塑造。应将本地的显著特色，如地形地貌、自然元素、城镇机理、本地文化风俗、建筑形态、材料色彩等有机地融入到规划中。避免简单的几何式布局城市道路和用地以及对城镇机理、美感的破坏。
公共开放空间营造。包括街道、广场、集市、公园、绿地等。布局满足不同人群的使用需求，既要有公共开放的活动空间，又要有私密舒适的休憩空间，且尺度适宜。避免大面积不透水硬质铺地或大量引入非本地物种，绿地空间应用本地物种反应地方特色，并应与区域性的生态廊道相连贯，提供生物栖息地和动物迁徙走廊。
交通和街道体系。布局采用窄路密网原则，尊重和突出城镇原有地形地貌，并为行人或自行车提供安全便利的通达空间。设计上注重实现廊道的设计，做到步移景异。
基础设施建设。《导则》提倡将绿色低碳技术，合理地融入到基础设施的建设中。其中包括绿色基础设施建设、水资源的保护与利用、垃圾处理、能源开发与应用和信息服务网络五个方面。
（5）实施计划
根据实际需要，通过明确发展时间，制定一体化分期建设行动计划。落实分期建设行动计划需要跨部门紧密协作，并积极引入民营资本实现国有和民营合营机制，在共赢的前提下有效推进。避免规划停留在理论上，缺少具体行动计划指导实施，同时避免各部门缺乏协作导致的资源和资金的浪费。
（6）长期反馈
规划的结果需要长期来体现，因此需要建立长期有效的机制对规划实施效果进行跟踪，并及时反馈调整规划或实施策略。应明确一系列定量和定性的现状数据，作为规划起点。通过之后逐年收集相应指标，对实施情况进行跟踪。
此外，《导则》附录提供了评分表，可帮助地方决策者和上位规划者分步考核规划中每一项达到绿色低碳标准的程度。
技术篇
《导则》回顾了中英两国小城镇绿色低碳技术，主要包括清洁能源和可再生能源的生产与应用、可持续排水系统、污水处理设施和配套管网、绿色交通、建筑节能与绿色建筑、固废处理和传统村落保护七个方面。
清洁能源和可再生能源的生产与应用。主要围绕精益节能、高效利用、绿色能源三方面，提出了相关技术和原则。精益节能，指减少能耗，能源需求最小化，通过高效节能设计，引入被动式能源技术等；高效利用，指高效供能，应用低碳技术，减少能耗；绿色能源，指使用低碳和可再生能源系统作为传统能源的替代。
可持续排水系统。参考海绵城市的原理，针对乡镇建设的需要选择了成本较低易于推广的方案。三大原则：一是排水渠道多样化，避免传统下水道是唯一排水出口；二是排水设施兼过滤功能，减少污染物排入河道；三是尽可能重复利用降雨等地表水资源。四种途径：一是对雨水进行收集，将从屋顶、停车场等流下来的雨水就地进行收集再利用；二是源头控制，确保新开发的项目都要尽可能将地表水保留在其源头，方法是建设可透水步道及屋顶绿化等；三是制定地点管理，即把屋顶等地方收集来的水引入水池或盆地；四是区域控制，通常利用池塘或湿地吸纳一个地区的雨水。
污水处理设施和配套管网。污水管网建设要与城镇的发展需要相结合，以城市总体规划为依据，循序渐进地建设，可以在新建的楼盘、商业广场、公共服务场所先实行雨污分流的方式，老城的雨污管网改造可以滞后建设。在工业区内，可以考虑使用雨、废、污分流的排放收集系统加以控制。在污水处理模式的选择上，建议采用集中式与分散式相结合的措施，比如镇区内和靠近镇区的农村地区的污水可通过污水管网进入镇区污水处理厂处理，远离镇区的农村的污水可通过分散式的污水处理设施就地处理达标排放。在技术方面，参考了英国推行的“水中立原则”，提倡对水资源进行高效和循环利用，社区内建设尽量采用“非饮用水供水措施”，增加灰水利用率。
绿色交通。提出三大原则：一是对能源消耗和环境影响的控制，减少机动车需求，降低交通运行排放，提高交通设施用地效率，充分利用空间资源；二是针对空间布局考虑，在满足出行需求的前提下减少出行总消耗，科学制定合理的出行距离；三是服务模式和服务标准，按照绿色交通的优先次序，明确提出步行和自行车优先的出行方式，远程提倡公共交通出行，私家车出行要进行适当控制。
建筑节能与绿色建筑。考虑到建设成本和村镇地区的实际需要，项目组决定先在村镇地区推广建设成本较低、建造技术较简单的被动式节能技术。包括围护结构节能技术改造、场地优选技术、住宅型体控制技术、住宅通风技术、被动式太阳房、雨水收集利用技术、屋顶绿化等。
固废处理。《导则》分析了固废类型和处理方式，并对固废的分类、运输、处理以及可循环利用做出了方案指导。借鉴了英国对废弃物的“网络化”管理模式，通过建立信息共享和查询机制，让社会公众和企业能够随时了解废弃物的处置动态以及循环利用市场需求，推动信息网络更好地服务于废弃物的管理。
传统村落保护。提出强调整体真实的保护、实事求是、以村民为主体、保护与发展相结合四项基本原则。强调了各类传统资源的挖掘和建档、传统资源保护与传承的策略与措施、提升村民生活品质三个重点内容。
政策篇
《导则》针对我国近年与小城镇相关的政策，分别在国家层面与省部层面进行了梳理。
在国家层面，近两年中央出台的政策越来越密集，表明我国对小城镇发展的重视程度不断加大。我国历年“中央一号文件”、“中国共产党第十八次全国代表大会”、《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》与《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》、《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》、《国务院办公厅关于改善农村人居环境的指导意见》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》和《国务院关于加快推进生态文明建设的意见》等政策的出台，对小城镇规划建设提出了更具体的要求，为我国今后城镇化重点向中小城市和小城镇转移指明了方向。
在省部层面，各部委出台的《关于绿色重点小城镇试点示范的实施意见》（2011年）、《绿色低碳重点小城镇建设评价指标（试行）》（2014年）、《关于切实加强中国传统村落保护的指导意见》（2014年）、《三部委关于开展特色小镇培育工作的通知》（2016年）、《关于做好2016年特色小镇推荐工作的通知》（2016年）、《关于开展绿色村庄创建工作的指导意见》（2016年），贵州省出台的《贵州省绿色小城镇创建、申报及验收管理办法(试行)》（2013年）以及浙江省出台的《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》（2015年）等政策中，均提出绿色发展、绿色创建等规定，重视小城镇的绿色生态建设。
同时，《导则》梳理了英国城镇化的发展历史以及相关政策在绿色低碳发展方面的贡献。从18世纪中叶的工业革命，到19世纪末在大城市爆发的工业化和城市化问题，英国相关领域的专家创造了一种用城市规划来合理布局城市的新方式。1898年霍华德提出了田园城市理论，强调城乡统筹的发展模式，由此便出现了小城镇这样的集乡村的美好环境和城市的优质公共服务设施于一体的空间载体，推动乡村的发展，以此缓解大城市的压力。2007年英国政府推动“生态城镇计划”，在能源低耗、低碳发展、绿色建筑、慢行交通等方面提出了相关要求，旨在实现小城镇的绿色低碳发展。目前，英国已成为世界上城乡协调发展程度最高、地区差别最小的国家之一。
投融资篇
基于对中国小城镇绿色低碳发展投融资模式研究以及对各地方实践情况的调研，《导则》提出三种融资模式的具体操作经验作为参考。
一是债券融资，包括地方投融资平台融资、银行贷款、地方政府债券融资、外国金融机构贷款、信托计划融资。
二是项目融资，包括TOD项目融资、BOT项目融资、PPP融资模式、PFI融资。TOD项目融资，指政府利用垄断城市规划具有的信息与资源优势，对规划发展区的用地以较低的价格征用，接着进行基础设施的建设，使土地升值，然后出售基础设施完善的“熟地”，利用“生地”与“熟地”之间的价差而形成的一种融资模式；BOT项目融资，指政府将一个基础设施项目的特许权授予承包商，由承包商在特许权期内负责项目设计、投资、建设、运营，并回收成本、偿还债务、赚取利润，特许权期结束后将项目所有权移交政府；PPP融资模式，指政府部门和社会资本在明确所有权、经营权和收益权的归属前提下展开项目合作；PFI融资，指个人或民间主动融资模式，政府通过购买民营部门提供的产品和服务，或给予民营部门以收费特许权，或与民营部门以合伙方式共同营运等方式，来实现公共物品产出中的资源配置最优化。
三是政府资源、资产融资，包括投资基金融资、风险投资融资、资产证券化。
此外，《导则》还以贵州省遵义市桐梓县为例，针对其投融资模式的成效和问题，进行了相应的分析总结。
《导则》基于英国优秀理念和实践基础，探索了一条适合中国小城镇的绿色低碳发展路径，为中国小城镇的绿色低碳发展提供了借鉴和参考。在即将展开的中英绿色低碳小城镇试点项目实施过程中，也将对《导则》做进一步完善。
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