山东日照一养殖户利用渗坑排放污染物被行政拘留
当前未达到规模化标准的中小养殖经营户不配套建设或不正常运行污染防治设施，养殖污水粪便直排外部环境等现象仍然存在。
实践中，对规模以下养殖经营户的具体监管责任在属地政府，目前没有明确法律法规限定其生产经营行为，环保部门基本不直接办理这类案件，多转由乡镇街道通过说服教育或其他方式解决，难以取得良好效果。
那么，规模以下养殖经营户违法排污案件应该怎么查处？如何认定规模化？如何作出行政处罚？
山东省日照市环保部门查处了一起不正常运行污染防治设施利用渗坑逃避监管排放污染物的案件，具有典型性和代表性。
■基本案情
2016年7月22日，日照市环保局东港环境监察大队对某肉鸭养殖经营户检查时发现，该养殖户虽采用生物垫料发酵床，但因管理不善，致使垫料变质、菌种死亡，已无法起到分解养殖粪便的作用。大量养殖污水、粪便未经处理，通过沟渠汇集至东南角的简易土坑中。土坑既未采取硬化、防渗处理，也未建设遮雨棚等配套设施，由南侧暗渠连通至下游河流。现场检查时虽未在排放中，但暗渠中有明显污水流淌痕迹。
经取样监测，该土坑中废水COD为3.46×103mg/L，氨氮为968mg/L，均超过《山东省半岛流域水污染物综合排放标准》（DB37/676-2007）中规定的COD≤50mg/L，氨氮≤5mg/L的标准。
依据《环境保护法》第四十二条第四款、《水污染防治法》第二十二条第二款规定，日照市环保局对该养殖场不正常运行污染防治设施、养殖废弃物通过渗坑直接外排的违法行为进行立案调查，并责令该养殖场立即停止排污，消除环境污染。
2016年8月19日，日照市环保局依据《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第五条规定，将案件移送公安机关，日照市公安局东港分局对该养殖场负责人依法作出行政拘留10日的处理决定。
■相关法律问题
一、怎样认定规模化？
2014年1月1日起施行的《畜禽规模养殖污染防治条例》（国务院令第643号）是现行针对畜禽养殖污染治理的专项法律法规，其中第四十三条明确规定：“畜禽养殖场、养殖小区的具体规模标准由省级人民政府确定。”
按照《山东省畜禽养殖业污染物排放标准》中关于畜禽养殖场适用规模的界定，肉鸭养殖规模标准为1.5万只（按存栏数计），而涉案养殖场存栏仅6500只左右，未达到规模化标准。
二、如何作出行政处罚？
《畜禽规模养殖污染防治条例》第二条规定：“本条例适用于畜禽养殖场、养殖小区的养殖污染防治。”表明该法适用范围为规模化畜禽养殖场、养殖小区。《水污染防治法》第四十九条：“畜禽养殖场、养殖小区应当保证其畜禽粪便、废水的综合利用或者无害化处理设施正常运转，保证污水达标排放，防止污染水环境。”表明该条款适用范围亦为规模化畜禽养殖场、养殖小区。
同时，《水污染防治法》第七十六条第八款规定：“利用渗井、渗坑、裂隙或者溶洞排放、倾倒含有有毒污染物的废水、含病原体的污水或者其他废弃物的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令停止违法行为，限期采取治理措施，消除污染，处以罚款。”该条款所指“含病原体的污水或其他废弃物”现阶段缺乏明确法律界定，难以直接用于畜禽养殖污染案件中。
《固体废物污染环境防治法》中未对农业、畜禽养殖业固体废物处置做出明确规定。
综上，环境保护主管部门现阶段对规模以下畜禽养殖经营户污染环境无法依法做出罚款等行政处罚。
三、如何移送公安机关？
公安部、工业和信息化部、环境保护部、农业部、国家质量监督检验检疫总局印发的《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》第二条规定：“本办法适用于县级以上环境保护主管部门或者其他负有环境保护监督管理职责的部门办理尚不构成犯罪，依法作出行政处罚决定后，仍需要移送公安机关处以行政拘留的案件。”
因此，对违法行为已做出处罚决定，是向公安机关移送的前置条件。在本案中，日照市环保局做出的“责令停止排污”行政命令，不属于《行政处罚法》规定的处罚类型。
但是根据公安部治安管理局编写的《<行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法>理解与适用》释义，“在实践中，对违法行为做出的处理虽不属于《行政处罚法》规定的处罚类型，但只要有专门的文书，并加盖县级以上部门公章的，应视为已作出行政处罚决定。”
针对该养殖经营户不正常运行污染防治设施、养殖废弃物通过渗坑直接外排的违法事实，可以将“责令停止排污”视为行政处罚措施，并依据《环境保护法》第六十三条第三款移送公安机关。
■案件启示
根据山东省委、省政府2016年6月制定下发的《各级党委、政府及有关部门环境保护工作职责（试行）》，农村畜禽养殖污染防治，已明确属于乡镇街道政府工作职责。
实践中，各地多通过划定养殖区、统一污染治理设施标准、限期完成建设等措施开展综合整治。由于乡镇街道所属基层环保机构资源能力不足，且规模以下养殖经营户生产经营行为目前无明确法律法规限定，单靠行政管理难以取得良好效果。
以本案为例，涉案养殖经营户养殖区位于饮用水水源地会水区上游，长期存在养殖废水粪便直排行为，属地乡镇社区采取多种方式督促其改正违法行为，均未起到明显效果，在当地畜禽养殖污染综合整治过程中起到负面作用。
养殖经营户涉嫌“不正常运行防治污染设施”、“通过暗管排放”和“通过渗坑排放”3种违法行为，综合考虑速办速结和便于取证等因素，执法部门选择了“通过渗坑排放”这一违法事实进行处理。
通过查处该案，有力震慑了周边养殖经营户的偷排直排行为，加快了养殖污染综合整治步伐，进一步推动农村环境质量改善，保障下游水源地环境安全。
《环境保护法》赋予环保部门按日计罚、移送拘留、查封扣押等手段，环境监察执法人员要活学活用、吃准吃透、灵活掌握，以解决问题为工作导向，以群众诉求为工作重点，在维护环境安全、改善环境质量的大背景下，勇于攻坚克难、善于研究方法。
环保部门、公安机关应该不断完善联勤联动机制，包括定期召开联席会议、健全信息共享机制、规范移送流程、建立会商制度等，做到执法工作无缝衔接、充分发挥职能优势、合力打击环境违法行为。
同时，也应清楚地认识到，畜禽养殖污染治理主体责任在乡镇街道，健全基层环保机构、提高基层监管能力是解决问题的根本途径。
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