新《环境保护法》四个配套办法2016年度实施与适用评估报告发布
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4月18日，中国人民大学法学院在北京召开新《环境保护法》4个配套办法2016年度实施与适用评估报告成果发布会，对4个配套办法的实施情况进行了全面评价。
此次发布的《新〈环境保护法〉4个配套办法实施与适用评估报告(2016)》(以下简称《报告》)显示，2016年全国实施4个配套办法以及移送涉嫌环境污染犯罪的案件总数为21738件，同比增长85%，其中实施查封、扣押案件共9622件，同比上升130%，移送行政拘留共3968起，同比上升91%；实施限产、停产案件共5211件，同比上升68%；移送涉嫌环境污染犯罪案件共1963件，同比上升16%。采用按日连续计罚案件共974件，同比上升36%；罚款金额达到8.48亿元，同比增加49%。
“我们在制定新《环境保护法》的时候，很期待它能长出牙齿，特别是这4个配套办法所规定的措施，就是新环保法的4颗钢牙。”全国政协社会和法制委员会驻会副主任吕忠梅教授在接受采访时表示。
1大气、水污染违法案件占比大
海南配套办法覆盖率仅为4%
《报告》认为，经过两年的实施，和新《环境保护法》配套的《环境保护主管部门按日连续处罚办法》《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》《企业事业单位环境信息公开办法》适用与实施显现4个特点。
4个配套办法的适用集中于特定违法行为。具体而言，“按日连续处罚办法”适用集中于“超标、超总量排污”的违法行为，共694件；“查封扣押办法”适用集中于“其他违法排污行为”，共5205件；“限产停产办法”中适用“停产整治”类案件最多（2782件），且集中于“法律、法规规定的其他情形”（1701件）；移送拘留案件中，以“逃避监管方式违法排污”的行为居多，共2564件。
4个配套办法适用的地域性特征凸显。课题组分析发现，31个省份的县、区级覆盖率达60%的省、自治区、直辖市为16个，其中，江苏、安徽、福建、重庆的区、县覆盖率达到了90%以上。福建省的区、县执行配套办法覆盖率最高，为98%。不过，海南省执行4个配套办法的覆盖率仅4%。
此外，京津冀地区、长三角地区和珠三角地区是我国重要的政治和经济城市群，三大区域内按日连续处罚、查封扣押、限产停产、移送行政拘留、涉嫌犯罪移送公安五类案件总数达7719件，占全国范围内案件总量的35%。横向比较而言，长三角地区的案件数量居前述三大区域首位，共5100件。
就环境执法案件涉及的环境要素而言，大气、水污染违法案件占比较大。课题组尝试对2016年全部上报的案件，按环境要素进行分类研究。但能够判明案件所涉主要环境要素种类的仅12024件。以上述12024件案件为研究对象，对案件涉及环境要素进行分析可知，涉及大气和水的案件数量占所有可统计环境要素案件的91.9%，分别有4675件和6380件。
就环境执法案件打击的行业而言，2016年执行4个配套办法重点打击了电镀、钢铁等行业的环境违法行为。
2环境违法反弹率整体较低
7省区违法反弹率相对较高
按照中国人民大学法学院竺效教授的解释，《报告》中所提到的“违法反弹率”是指某一地区违法企业被处以按日连续处罚、查封扣押、限产停产、行政拘留某一种处罚后，再次被处以行政处罚或被采取行政强制措施的比例。这一数据直接反映了某一地区内排污企业守法情况和环境行政执法效果。
据《报告》显示，2016年全国范围内违法企业反弹率较低，仅为2.86%，但较2015年2.57%的反弹率略有上升。被按日连续处罚的企业违法行为反弹率为9.81%，较2015年有较大程度的下降，可见按日连续处罚措施已开始发挥威慑环境违法者、预防环境违法行为的作用。被限产停产、移送行政拘留的企业违法行为反弹率也有所下降，分别为3.50%、1.49%，这两种措施也持续发挥了威慑与惩治环境违法行为的作用。而被查封扣押的企业违法行为反弹率为1.64%，较2015年略有上升，这与2016年查封扣押案件总数大幅增加、查封扣押措施进一步得以适用有一定关联。
竺效介绍，违法反弹率相对较高，即超过4%的地区，有内蒙古、黑龙江、山西、辽宁、吉林、四川、青海。竺效说,这7省（区）除山西（739件）、内蒙古（566件）外,其余地区的4个配套办法案件年度总数均低于500件。
3案件数较多地区污染压力大
按日计罚使用次数占比最少
课题组在分析数据时发现，将环境保护部统计的2016年各地区空气优良天数比例排名，对照2016年各地区的4个配套办法案件数量可以看出，案件数量排名较多的前10个地区中，有7个地区的空气优良天数比例排在全国的后15位，分别为江苏、安徽、河南、山东、陕西、湖北、山西。
据竺效介绍，在京津冀、长三角、珠三角三大区域内，2016年空气质量数据变化整体上有升有降，PM浓度指数上升的城市少，下降的城市多，空气质量明显得到改善。但三大区域内，与2015年相比，2016年PM2.5与PM10年平均浓度上升的地区，其执法案件数均低于该区域内的平均案件数。
据课题组统计，2016年环保部门共对1255家企业打出环保“组合拳”，与2015年相比绝对数量有大幅度增加。其中，有72.9%的案件采取了查封扣押措施。另外，采取两种措施的“组合拳”中有46.9%的案件采取了移送行政拘留措施；与公安机关协调合作的移送行拘措施或涉嫌犯罪移送公安机关两类案件相关的“组合拳”占采取两种措施的“组合拳”总数的74.1%。
令人意外的是，此次《报告》显示，按日计罚作为新环保法最严厉的处罚措施之一，其使用次数却是4个配套办法中占比最少的。
对此，曾参与起草新环保法的吕忠梅表示：“应该根据实际情况对相关条例进行改进。”据她介绍，环保部门启动按日计罚的前提是企业违法行为被环保部门处罚后拒不整改，或者在整改期限内没有完成整改，环保部门才能够对其实施按日计罚。
“复查时我不排污了，但复查之后我又开始排，这要到下次检查才能发现。”据吕忠梅透露，在尚未出台的水污染防治法修订案中，将尝试规定由企业“自证清白”，而非由环保部门认定其违法，以此来改进当前在执法中存在的问题。
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