土壤污染综合防治先行区推进路线图设计
按照《土壤污染防治行动计划》部署，为在土壤污染源头预防、风险管控、治理与修复、监管能力建设等方面进行探索，逐步形成一套可复制、可推广的土壤污染防治有效模式，各省(市、区)相继启动建设了一批土壤污染综合防治先行区。
典型引路、示范先行是长期以来推进生态环境保护工作的一个重要思路，特别是对于仍在不断探索中的土壤污染防治工作，更是一项具有实践意义的重要举措。与大气、水污染防治相比，土壤污染防治工作基础薄弱，存在污染底数不清、法律标准缺失、防治体系不健全、科技支撑不够、资金投入不足等问题，影响了土壤污染防治工作成效。
2016年5月，国务院正式发布《土壤污染防治行动计划》(以下简称《土十条》)，提出要加快推进土壤污染综合防治先行区建设，并选取了浙江省台州市、湖北省黄石市、湖南省常德市、广东省韶关市、广西壮族自治区河池市、贵州省铜仁市启动建设6个土壤污染综合防治先行区，同时鼓励京津冀、长三角、珠三角等地区因地制宜开展先行区建设。
2017年1月，环境保护部召开全国环境保护工作会议，提出要坚决治理大气、水、土壤污染,全面实施《土十条》，推动土壤污染综合防治先行区建设。选取在经济社会发展条件、土壤污染类型、防治工作基础等方面具有典型代表性的不同地区，开展先行区建设，主要目的是力争在土壤污染源头预防、风险管控、治理与修复、监管能力建设等方面探索出一整套适用模式，并逐步推广应用到更多地区，全面改善区域生态环境质量。
以下为文章主体内容
把握内涵准确定位
根据《土十条》要求，“土壤污染综合防治先行区”是指为探索土壤污染源头预防、风险管控、治理与修复、监管能力建设等方面的有效措施，在土壤环境问题具有典型代表性的区域，以地市为单元建设的土壤污染防治示范区。通过先行区建设，创新制度，完善政策，总结模式，逐步推广，全面支撑《土十条》各项目标任务按期实现。目前，有关部门推进实施的生态文明试验区、生态文明建设示范区、农业面源污染综合治理示范区等先行示范工作，均具有类似的探索实践和总结推广性质。
关于土壤污染综合防治先行区的定位，就是要“出模式、出经验、出效果”。
一是“出模式”，通过先行先试和探索创新，把先行区作为土壤污染防治工作的创新平台，建立土壤污染防治管理体制，推进土壤环境保护制度创新，最终形成一整套土壤污染防治技术、工程、管理综合模式，成为全国土壤污染防治体制机制创新的先行区和实验区。
二是“出经验”，以风险管控为核心，探索土壤资源安全利用实践经验。针对土壤污染治理与修复具有难度大、周期长、成本高等特点，按照预防为主总思路，构建污染源监管—污染物排放控制—责任追究与奖惩体系，严控新增土壤污染。对于受污染土壤，根据经济技术水平，探索基于土地用途的分类风险管控措施。
三是“出效果”，各地土壤污染综合防治先行区的选取，主要是考虑这些地区大多存在突出的土壤污染问题，通过先行区建设，要实现有效切断污染来源、有效防范环境和人体健康风险，逐步消除土壤污染危害。
明确思路分步推进
在先行区推进思路上，要突出三个方面。
一是问题导向，重点突破。先行区建设任务量较大、涉及面较广，应以具有典型代表性的突出土壤污染问题为重点，集中有限资源打攻坚战，力求见到实效。二是因地制宜，突出特色。各地推进先行区建设，应立足区域自然环境条件、经济社会发展水平、主要土壤环境问题、污染特征等,因地制宜采取土壤污染防治对策，不可照搬照抄、千篇一律。三是典型引路，辐射带动。坚持以点带面、示范引领，边建设、边总结，逐步将成熟的经验和做法向其他地区推广。
地方政府应统筹设计，分步推进先行区建设工作，确保各阶段目标任务按期实现。同时各地市要建立先行区建设绩效评价机制，根据对辖区内各县(市、区)的评估考核结果，对建设成效突出的地区给予奖励，以激励相关地方的工作积极性。
在先行区建设的阶段划分上，主要应包括四个阶段:
一是夯实基础阶段，重点是摸清辖区土壤污染家底，完善工作推进机制，健全地方法规规章，编制各类规划方案，建立资金技术支撑体系等;
二是试点示范阶段，选取问题代表性强、有一定工作基础、地方政府积极性较高的典型区县，开展土壤保护、风险管控、治理修复、监管体系建设等试点示范工作，探索工程技术和管理模式，总结成功经验;
三是辐射推广阶段，在前期试点示范基础上，将凝练总结的模式和经验，在全市范围内进行推广，全面建成土壤污染综合防治先行区，同时将模式和经验向其他地区进行辐射推广;
四是完善提升阶段，在打好攻坚战的基础上，做好打持久战的准备，持续完善土壤污染防治体制机制和长效制度，确保各项措施的污染防治效果持续稳定发挥。
四个阶段的划分不是孤立的、截然分开的，各地可根据实际交叉、同步、有序推进。
突出重点有序实施
土壤污染综合防治先行区是落实《土十条》的示范区和样板区，需要将《土十条》目标任务和有关要求进行全面梳理和贯彻落实。虽然各地的先行区会在主要问题、采取措施、体制机制等方面存在一定差异，但重点应围绕以下建设任务展开:
综合防控污染来源，实现污染源头削减
对工矿污染、农业污染、生活污染实施综合防控。确定土壤环境重点监管企业名单，加强企业拆除活动的全过程监管，整治历史遗留尾矿库和固体废物堆存场所，加强涉重金属行业污染防控，淘汰涉重金属重点行业落后产能;合理使用化肥农药,确保2020年主要农作物化肥、农药使用量零增长，建立废弃农膜、农药包装废弃物回收和综合利用网络，推进畜禽粪便处理利用设施建设;推行生活垃圾分类投放、收集、综合循环利用，整治非正规垃圾填埋场，建立铅酸蓄电池等含重金属废物安全处置体系。
建立风险管控体系，实现土壤安全利用
实施农用地分类管理，对优先保护类耕地实施严格保护，优先划为永久基本农田，确保其面积不减少、土壤环境质量不下降;对安全利用类耕地采取农艺调控、替代种植、种植结构调整或退耕还林还草等措施，阻断土壤中污染物向农产品转移，降低农产品超标风险;对严格管控类耕地实施用途管制，依法划定特定农产品禁止生产区域，严禁种植食用农产品。实施建设用地准入管理，建立建设用地调查评估制度，根据污染地块名录及其开发利用的负面清单，严格建设用地用途管制;对暂不开发利用或现阶段不具备治理修复条件的污染地块，划定管控区域，采取风险管控措施;建立城乡规划、国土资源、环境保护等部门联动监管机制和平台。
开展土壤污染治理与修复，实现土壤环境逐步改善
制定土壤污染治理与修复规划，确定重点治理区域,明确任务措施、责任单位和分年度实施计划。选取典型问题和区域，开展试点示范，探索建立符合地方实际的土壤污染治理与修复技术体系。在总结试点示范经验基础上，针对突出的土壤环境问题，有序开展治理与修复。强化治理与修复工程监管，在全国率先实行土壤污染治理与修复终身责任制。
构建土壤环境监管体系,实现区域和城乡全覆盖
首要任务是摸清土壤污染底数，实现“一张图”信息化管理。按照国家统一部署和要求，开展土壤污染状况详查，划定土壤环境质量类别，建立污染地块名录及其开发利用负面清单。利用环境保护、国土资源、农业等部门相关数据，建立土壤环境信息化管理平台。开展市、县级土壤环境监测能力建设，配备必要的土壤污染快速检测等执法装备，对本行政区域内的各县(市、区)、乡镇、重点监管企业的土壤环境管理和监测技术人员定期开展培训。
创新投融资机制，实现土壤污染防治资金持续稳定
充分发挥市场机制作用和利用各类金融手段，为土壤污染预防、风险管控、治理与修复等提供稳定资金来源。通过政府和社会资本合作(PPP)模式，发挥财政资金撬动功能，加大政府购买服务力度，带动更多社会资本参与土壤污染防治。发展绿色金融，发挥省级、市级政策性和开发性金融机构引导作用，为先行区土壤污染防治项目提供支持。
明晰责任追踪问效
土壤污染综合防治先行区重在“先行先试”，既要立足现实基础，又要勇于创新实践。为确保先行区建设能够取得预期成效，需要建立完备的保障体系，使各项建设任务顺利推进实施。
建立强有力的组织工作机制
有关地市人民政府是土壤污染综合防治先行区建设的责任主体，需要做好顶层设计，编制先行区建设方案，并经地市人民政府批准实施。按照先行区建设的总体要求，将任务分解到相关县(市、区)人民政府和相关职能部门。成立先行区建设领导小组，由地市人民政府主要负责人任组长，环境保护、发展和改革、工业和信息化、财政、国土资源、住房城乡建设、农业、水务、科技等部门以及相关县(市、区)人民政府负责人任成员。建立部门联席会议制度，定期召开会议，及时解决先行区建设遇到的重大问题。
建立系统完善的项目储备库
按照环境保护部《关于开展“十三五”环保投资项目储备库建设工作的通知》要求，建立完善土壤污染防治项目库，提高项目储备能力。入库项目应根据前期工作基础，按照轻重缓急、择优遴选的原则，进行合理排序、滚动管理，形成建成一批、淘汰一批、充实一批的良性循环机制。提前做好项目立项和可行性论证等前期准备工作，确保资金到位后，项目能够及时开工建设。
建立稳固有力的资金技术支持体系
先行区建设投入主体仍在地方，省级和地市级财政应加大资金保障力度，积极申请中央财政土壤污染防治专项资金支持。加大资金整合使用力度，将农业综合开发、高标准农田建设、农田水利建设、耕地保护与质量提升、测土配方施肥等涉农资金，更多用于亟需开展耕地土壤保护的地区。建立专家技术团队，对先行区土壤污染源头预防、风险管控、治理与修复等重点项目进行跟踪指导。按照《落实土壤污染防治科技支撑工作方案》，结合国家重点研发计划以及土壤污染防治、废物资源化等重点专项实施，优先在先行区开展土壤污染风险管控、治理与修复等适用技术研究与推广应用。
建立责任明晰的绩效评估考核制度
按照国家发布的“土壤污染综合防治先行区建设标准”，省级环境保护部门、财政部门每年应对先行区建设情况进行评估，评估结果予以公开。结合土壤污染防治目标责任书评估考核工作，对国家支持开展的先行区进行考核;京津冀、长三角、珠三角等自行开展的先行区建设工作，由所在省(区、市)环境保护部门会同财政部门进行考核。先行区建设评估考核结果应作为相关资金安排的重要参考依据。
建立及时高效的辐射示范带动机制
根据先行区建设进展及国家土壤污染治理与修复技术应用试点情况，及时总结形成土壤污染源头阻断、风险管控、治理与修复等成熟经验和模式，按照“边示范、边总结、边推广”的原则，通过召开现场会、制作宣传品等方式开展多层次、多形式的宣传推广工作，在提高先行区影响力的同时，充分发挥先行区的辐射带动作用。
文章来自：《环境保护》2017年第5期。
文王夏晖，李志涛，陆军，刘瑞平，孟玲珑
单位：环境保护部环境规划院生态与农村环境规划部，环境保护部环境规划院土壤环境保护中心，环境保护部环境规划院党委。
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