环保税的“增”与“减”
《环境保护税法》于2016年12月5日获全国人大常委会通过，将于2018年1月1日正式开征。随着“生态文明建设”被纳入我国经济和社会发展“五位一体”总体布局，环保税的开征也将成为推动绿色发展进一步深化的重要抓手。而在历经十年争论之后，《环保税法》终获推出并成为为“十八大”以来我国的首部单行税法，无疑体现出国家对落实生态文明建设战略、推进绿色发展的坚定决心。
根据立法精神，环保税以平移原有“排污费”负担为主要依据设定税率，但留出了较宽的弹性区间，由各地方根据自身实际情况确定适用税率。通过将排污费提升为环保税，提高立法层级、强化征收刚性。在《环保税法》颁布至今的近一年时间里，各省市根据要求制定了征收细则和配套办法，明确了适用税率和征收机制，为即将到来的环保税开征做好准备。
环保税与排污费相比有哪些区别?对于企业会造成怎样的影响?环保税的开征能否带动绿色转型从而为经济发展带来新动能?本报告拟从环保税的内容及其征收机制中，管窥这些问题的答案。
环保税的前身，即排污费自1979年《环保法》中首次提出，并于1982年7月颁布的《征收排污费暂行办法》中正式确立。时至今日，排污费经历了多次改革，在逐步提高收费标准、扩大征收范围、明确专项资金使用的同时，也通过种种措施提升征收刚性。排污收费制度实施近40年，对防治环境污染发挥了重要作用，但收费标准偏低、征收刚性不足等问题，使我国现行排污收费制度越来越无法适应生态文明建设不断深化带来的更高要求。而根据立法精神，推出环保税并平移排污费的第一个目标，就是通过提升立法层级，强化征收刚性。
根据《全国环境统计公报》发布的数据，2015年我国实际解缴入库的排污费总额为178.5亿元。然而全国生产部门四大类重点污染物(二氧化硫SO2、氮氧化物NOx、化学需氧量COD和氨氮NH)排放量，按照排污费最低收费标准计算，理论应缴的总额约为552.6亿元，实缴金额仅占32.3%。从这个角度看，排污费“升级”为环保税后，协议征收、任意减免等此前常见的地方政府不当干预将大幅改善，环保税的执法强度将获得显著提升。
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《环保税法》明确了“环保监测、企业申报、税务征收、信息共享”的征管模式，由企业向税务部门主动申报排污量，税务部门根据环保部门提供的监测信息核定排污量，并征收税费。因此，在环保税征管的过程中涉及企业、税务及环保部门三方。为确保做好环保税的征管，2017年6月到8月间，财政部、税务总局、环保部等有关部委先后发布《环保税法实施条例(征求意见稿)》《环境保护税征管协作机制备忘录》，以及《关于全面做好<环保税法>实施准备工作的通知》等文件，细化环保税的征管机制。
按照《环保税法》及相关文件的要求，县级以上地方人民政府应当建立税务机关、环保主管部门和其他相关单位分工协作机制，并建立涉税信息共享平台。国家也将奖励统一的环境保护涉税信息共享平台，制定涉税信息共享平台技术标准，明确数据采集、存储、传输、查询和使用规范。
此外，环境监测数据的准确性是环保税顺利征收的基础。在2017年5月习近平总书记主持召开的深改组35次会议就提出，要把依法监测、科学监测、诚信监测放在重要的位置上，采取最规范的科学方法、最严格的质控手段、最严厉的惩戒措施，深化环境监测监管，建立环境监测数据弄虚作假防范和惩戒机制，确保环境监测数据全面、准确、客观和真实。连续使用三个“最”字，传递出中央对严格环境监测的高度重视。随着环境监测相关规范快速完善、第三方监测专业服务的逐步成熟，以及排污许可制度的大力推动，环境监测质量和标准将获得提升。
《环保税法(草案)》的立法说明中明确：《环保税法》是“按照‘税负平移’的原则进行环境保护费改税”，即：
根据现行排污费项目，针对水污染、大气污染(不包括CO2)、固体废弃物和噪声污染征收环保税;
将排污费的缴纳人作为环境保护税的纳税人，即实际排放污染物的生产企业;
将应税污染物排放量作为计税依据，并将现行排污费收费标准作为环境保护税的税额下限。
这样的规定，主要是为了在不增加企业负担的前提下，实现排污收费向环保税的平稳转移。但同时，考虑到各地生态环境特征和污染物排放结构差异较大，《环保税法》设定了较宽的地方适用税率浮动空间，对大气污染物征收每当量1.2～12元;水污染物每当量1.4～14元;固体废物按不同种类，征收每吨5～1000元;噪声按超标分贝数，税额为每月350元至11200元。《环保税法》允许各省区市在上述税率标准范围内，根据自身实际情况自行确定适用税率。
截至目前，全国已有28个省区市确定了适用税率，报地方及全国人大常委会批准和备案。从总体来看，各地环保税率的设定基本以原有排污费率为基础平移，部分地区有所上浮。从地区来看，京津冀地区适用税率较高，而东北和西部地区则最低。北京的税额为税法规定的税额执行最高标准，然后由高到低依次为天津、河北、上海、山东、河南、江苏，均为大气污染物税额执行的最低标准的4倍及以上。辽宁、吉林、陕西、新疆、青海、宁夏、江西和福建的税额确定在税法规定的税额执行最低标准。
环保税的开征对经济生产造成的直接影响，主要通过两个渠道：一方面，税负总额的提高会推升相关企业总体的生产成本，从而对工业产出造成负面影响;但另一方面，由于排污成本上升，同时《环保税法》对高标准排污设定了税收优惠，倒逼企业强化污染物减排和治理，激发对生产设备及污染治理设施更新改造的需求。但从程度上看，上述两条路径的影响在短期内均较为有限。
环保税总体平移排污费负担，且总体税负在工业生产总成本中的占比较低。据笔者测算，排污费升级为环保税后，新增的税负对我国工业生产总成本的推升仅为0.1%左右，非常有限。因此，在现有税率条件下，环保税的征收将不会对经济生产造成显著的影响。
《环保税法》为鼓励更多企业强化污染物减排和治理，在原排污收费制度规定的“大气和水污染物排放浓度值低于排放标准50%的减半征收”基础上，进一步增加了一档，即“低于标准30%的，减按75%征收。然而对全国大气污染物排放重点监测企业5746个废气源，及水污染重点监测企业10127个废水源排放监测数据的分析表明，在排污费减免政策的推动下，我国大量重点排放企业已经达到了较高的排放标准，分别有50.1%和69.7%的废气和废水排放企业达到了低于排放标准50%的排放浓度标准，而《环保税法》新增加的75%减征优惠实际影响的企业占比较低。如果将废气和废水排放标准在达标及低于标准30%之间的企业，视为可能受到新增环保税减免条款影响的企业，则此类企业占比分别为22.8%和10.3%，不论是在大气污染还是水污染领域，占比均较小。
根据《全国环境统计公报》发布的数据，2003～2015年间全国累计征收排污费2116.99亿元。而仅“十二五”期间全国一般预算用于节能环保的支出就达到1.76万亿元。用于环境保护和污染治理的财政支出规模远远超出了排污费征收的规模。从这个角度看，征收环保税的主要目的并非为了取得税收收入用于环保支出，而是要倒逼高污染、高能耗企业转型升级，进而推动经济结构调整和发展方式转变，即属于调节性税种。
从现有排污费收费标准，及环保税适用税率标准总体较低，与治污成本也尚有一定差距。
以电力行业为例，SO2和NOx的行业平均单位减排成本分别为4.46万元/吨和2.35万元/吨[1]，折合成污染当量约为0.47元和0.25元。因此《环保税法》设定的1.2元/污染当量的税额能够有效引导企业落实大气污染物减排和治理。
而在水污染物方面，我国目前平均污水处理成本约为5～10元/污染当量[2]，《环保税法》规定污水排放的最低税率为1.4元。
由此，我们推测，环保的“费”“税”平移，是《环保税法》施行初期的过渡性目标。而长期来看，我国环保税的征收标准和征管体制还有较大的调整空间。随着生态文明建设的不断深化、绿色发展和转型的要求不断升级，我们有理由预期环保税的征收范围还将进一步扩大、征管刚性还将进一步强化，适用税率标准也将随着形势的变化而逐步提高，推动完善生态文明体制机制。
注：
[1]赵东阳、靳雅娜、张世秋(2016)：燃煤电厂污染减排成本有效性分析及超低排放政策讨论，《中国环境科学》，2016，36(9)：2841-2848。
[2]孔令钰(2015)：《没有“污染者付费”的环境保护税法走不远》
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