中国PPP垃圾焚烧发电项目的风险识别
引言：城市固体废物(MSW)被认为是可再生能源。在中国，城市生活垃圾的急剧增长促使了垃圾焚烧发电厂的快速增长。私人资本已经通过公私合营(PPP)安排进入了WTE焚烧行业。由于建设成本高以及与此安排相关的长期特许权期限，PPPWTE焚烧项目出现了一些失败。本文的目的是调查中国PPPWTE焚烧项目的主要风险，并借鉴这些项目的经验和教训，研究管理这些风险的策略。具体的研究：(1)分析垃圾焚烧处理的实践，相关立法和政策，以及PPPWTE焚烧项目在中国的发展情况。(2)通过对部分项目的访谈，调查和访问，确定了十大关键风险，并对这些风险进行了详细的分析。(3)我们从公共和私营部门的角度为这些风险制定了应对策略。
中国的PPP垃圾焚烧项目
(1)WTE焚烧厂的发展
WTE焚烧被公认为治理MSW的有效方法(世界银行，2000)，并在许多国家得到广泛应用(Eckeetal。，2001)。例如，在日本，大约80%的城市生活垃圾经过焚烧处理(Jung等，2004)，在丹麦，焚化成为正式规定的方法(Heron等，2007)。如果使用现代焚烧炉(Belevi和Moench，2000;维基百科，2011)，WTE焚烧厂可将原有的城市生活垃圾量减少90%甚至95%，并稳定地产生动力和热量。
中国已经建成了一些WTE焚烧厂。根据中国的一个共同的地理分区，图1显示了五个地区。各地区的工厂数量和能力如下：到2010年，中国西北地区有四个，日处理能力3300吨，西南6个，处理能力6100吨/天，东北7个，处理能力4900吨/天，中部9个中国日处理能力7200吨，华东地区56处，日处理能力4.51万吨(不含港澳台地区)。可以看出，大部分的都位于华东沿海地区。
Fig.1.DistributionoftheWTEincinerationplantsinChina
(2)与中国WTE焚烧项目相关的立法和政策
中国制定了一系列中央的立法和政策，以有效管理城市生活垃圾，促进其作为能源的利用，保护环境。这些包括：
1.城市固体废物管理和污染防治技术政策(2000)。
2.关于建立城市固体废物收费制度，推进城市固体废物管理工业化生产的通知(2002)。
3.关于推进城市污水工业化生产和固体废物管理的意见(2002)。
4.可再生能源法(2005年)。
5.关于可再生能源发电价格和费用的试行指南(2006年)。
6.可再生能源发电管理指南(2006)。
7.国家鼓励资源综合利用认定和管理办法(2006)。
8.关于加强生物质能源项目环境影响评估的通知(2006)。
9.城市生活垃圾处理技术指南(2010)。
10.关于完善城市生活垃圾焚烧发电价格政策的通知(2012)。
(3)采用PPP模式对中国的WTE焚烧项目进行开发
WTE焚烧项目的开发需要大量资金，包括初期建设成本和运行维护成本。这对中国各级政府来说是一个很大的挑战。因此，他们转向私人资本，通过PPP方式发展WTE焚烧项目。截至2008年，世行的焚烧项目中有70%以上是通过PPP协议制定的。
图2显示了中国PPPWTE焚烧项目的结构。PPPWTE焚烧项目的主要现金流入包括公共机构的补贴和通过购电协议(PPA)产生并销售给电网的电力收入。一些立法和政策已经通过，允许地方公共机构向当地家庭收取垃圾处理费用，鼓励私营部门参与垃圾焚烧项目，为城市生活垃圾提供补贴。另外一些国家已经通过改进可再生能源发电项目的价格体系，并要求国家电网公司购买用WTE焚烧生产的并网电力。
Fig.2StructureofaPPPWTEincinerationprojectinChina.
但是，现在这些立法和政策通常是多种多样的，并没有在地方层面上遵循(WangandTiong，2000)。因此，许多风险发生了，如决策不善(Lietal，2005)，合同变更(Shenetal，2006)和公众反对(Chanetal，2011)。
实证分析
(1)数据来源
本研究的主要目的是确定我国WTE焚烧项目开发、经营和管理的主要风险，分析这些风险，为有效管理这些风险提供有益的策略。所以采用案例研究作为数据收集的主要方法。
通过对2001年至2005年“中国”十五“期间WTE焚烧项目的搜集，确定了40多个PPPWTE焚烧项目。然后，根据以下标准选择项目：(1)不论项目在哪个阶段(建设，运营或转让)对项目造成严重后果，存在严重问题;(2)项目在中国不同地区广泛分布，在不同的条件下运营;(3)项目参与者愿意提供与本研究相关的详细信息。
选择了六个项目。它们是山东菏泽的A项目;B项目在江苏吴江;C项目在河南兴晋;重庆市同兴D项目;E项目云南省五华市;和广东南山F项目。所选项目的位置见图3，这些项目的详细信息见表1.由于保密的原因，这里没有提供项目名称
(2)数据采集
审查WTE焚烧项目的文件
与来自签约方和非签约方的受访者面谈
制定了两个半结构化问卷，面对面地访谈了这些项目的主要利益相关者
与缔约方面谈，与六个项目的签约方共进行访谈
访问非缔约方，采访六个项目附近的居民。
对项目访问和观察，访问了六个项目中的四个项目，即项目A，D，E和F
(3)数据处理和分析
从如何有效管理PPPWTE焚烧项目涉及的主要风险角度，对采集到的各种数据进行了深入分析。它包含三个步骤的系统分析过程，确定关键风险，分析确定的主要风险，确定适当的关键风险应对策略。
确定主要风险
在重点风险识别这一环节，总结了所选择的WTE焚烧项目在开发，运行和管理方面造成严重问题的风险事件。从这些事件中，确定主要风险。表2给出了关键风险识别的过程。
通过对所遇到的6个项目的主要风险进行统计分析(表3)，共确定了10个主要风险，包括(1)政府决策风险，(2)政府信用风险，(3)法律和政策风险，(4)技术风险，(5)合同变更风险，(6)环境风险，(7)公共抵触风险，(8)生活垃圾供应风险，(9)支付风险和(10)收入风险。
分析主要风险
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关键风险的应对策略
PPPWTE焚烧项目涉及的主要风险有一些内在的相关性和外部原因。尽管可能出现各种风险，但主要风险一般集中在上述讨论的十大类。这些风险之间有一些相关性。例如政府决策失误，可能导致项目选址不当，从而恶化周边环境，引起当地居民的强烈反对。这最终可能会带来合同变更的风险。此外，当生活垃圾供应风险，支付风险或技术风险发生时，项目收入将发生变化。由于没有政治或监管保证来维持项目的运作，项目可能会修改原始合同。
表5提供了一些关键风险的应对策略。
8.结论
随着经济活力的不断提高和生活质量的提高，城市固体废物在中国的许多城市得到了极大的发展。焚烧是中国三大城市垃圾处理方法之一。随着对采用可再生能源的认识不断提高，来自城市生活垃圾发电的支持越来越多。中国制定了一系列的立法和政策，以有效地管理城市生活垃圾，促进其作为能源的来源，保护环境。因此，通过PPP的安排，已经开发了大量的WTE电力项目，被视为吸引私人资金，提高公共工程和服务提供效率的有效手段。然而，由于各种风险和不确定性，在中国的PPPWTE焚烧项目中出现了许多失败。
通过案例分析，确定了(1)政府决策风险，(2)政府信用风险，(3)法律和政策风险，(4)技术风险，(5)合同变更风险，(6)环境风险，(7)公众反对风险，(8)生活垃圾供应风险，(9)支付风险，(10)收入风险。从公共部门和私营部门的角度对每一个关键风险提供了一些应对策略。相信这些策略将有助于未来PPPWTE焚烧项目的开发，运营和管理两个部门，加强风险评估和管理实践，改善公共关系，更有效的项目运作，更好的保护环境。
Abstract
Municipalsolidwaste(MSW)isregardedasarenewableenergysource.InChina,thesharpincreaseofMSWhasprecipitatedtherapidgrowthofwaste-to-energy(WTE)incinerationplants.PrivatecapitalhasbeengettingintotheWTEincinerationindustrythroughthepublic–privatepartnership(PPP)arrangement.Duetothelargeconstructioncostandthelongconcessionperiodcommonlyassociatedwiththisarrangement,anumberoffailureshaveemergedinPPPWTEincinerationprojects.TheaimofthispaperistoinvestigatethekeyrisksofPPPWTEincinerationprojectsinChinaandstudythestrategiesformanagingtheserisksbydrawingexperienceandlearninglessonsfromtheseprojects.First,weanalyzedtheMSWmanagementpractices,relevantlegislationsandpolicies,andthedevelopmentofPPPWTEincinerationprojectsinChina.Second,weidentifiedtenkeyrisksthroughinterviews,surveysandvisitstosomeedprojects,andprovideddetailedanalysisoftheserisks.Lastly,wedevelopedresponsestrategiesfortheserisksfromtheperspectivesofbothpublicandprivatesectors.
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