浅议当前雾霾治理中存在的问题及法律对策探究
当前一些地区延续较长时间的雾霾天气，使空气受到了程度不一的污染，对人民的身体康健和日常生活产生很恶劣的影响。形成雾霾天气原因包括自然的客观因素和人为主观因素。从自然因素看在拥有较高空气湿度和较小的气流变化情况下，会使大气在水平方向上的流动能力下降，容易导致雾霾天气。这样的气候环境是促成大范围雾霾天气的主要原因。从主观因素来说，工业生产、汽车尾气以及挥发性有机物等产生的可吸入肺细颗粒物在空气中含量大大的超过标准规定,直接促成了雾霾天气的形成。由于复杂的成因，解决雾霾问题就需要综合治理手段。怎么样去减少雾霾天气的形成次数，必须依靠法律手段，通过法律制度的完善，控制PM2.5等排放，改善大气环境质量。其中防治雾霾的根本保障是建立系统并且起作用的法律应对机制。针对现有防治雾霾工作中存在的问题，唯有实行严格的制度、严密的法治，才能实现“经济社会发展与环境保护相协调”，保障生态文明建设的有效展开。笔者撰写本文通过分析我国大气雾霾法治状况，从立法视角尝试探寻雾霾问题的解决方法，以法治思维方式解决雾霾治理问题。为我国大气环境的改善提供有益的建议。
一、我国雾霾治理的法律现状
2015年8月29日，经十二届全国人大常委会第十六次会议修订通过的《中华人民共和国大气污染防治法》正式发布。现行《大气污染防治法》制定于1987年，先后做过两次修改，距今已近十多年未做修改，很多规定已不适应当前的大气环境状况。新法分别对大气污染防治标准和限期达标规划、大气污染防治的监督管理、大气污染防治措施、重点区域大气污染联合防治、重污染天气应对等内容作了规定。从宪法的第二十六条相关规定，再到之后的《环境保护法》与新《大气污染防治法》的修订。【1】目前我国形成了一个根本法与基本法相结合的全方位立法保护体系。但遗憾的是其中涉及到PM2.5的内容并不是很多，也没有对排放指标进行进一步细致化的规定。到目前为止我国制定的涉及的关于雾霾防治的规定依然较少，并且多是通过一些零散的行政措施所表现出来的。仅仅针对于特定时期的特定防治计划，不具备整体和长期的适用性。而且很多立法属于缺乏前瞻性的应急性立法，存在着权责承担不明确，处罚力度不足等方面的缺陷，已经不能满足目前实际情况的需求。由此可见，针对于目前我国雾霾天气的现状，专门性立法工作的进行是势在必行的。
二、防治雾霾发生的必要性
雾霾天气易引发呼吸系统、心血管、脑血管、神经系统等疾病，严重危害人们的身体健康;雾霾超标，高速公路关闭、交通事故增加、飞机航班取消，影响了人们正常的生产和生活;雾霾甚至导致部分企业被迫停产，影响了经济的发展。雾霾的化学成分还会污染水体并对建筑物造成腐蚀和损坏。雾霾造成的巨大经济损失，仅医疗成本就相当于GDP的1.2%。因此，积极治理雾霾势在必行，这其中法律是政府能动用的最有效的规制手段。
三、当前我国雾霾治理工作中存在的问题
(一)立法理念不完善。《大气污染防治法》以大气污染为主要的规制对象。在立法思路上，该法注重治理与防治并重，这是一种十分先进的尝试，但是从另一方面来看，如果要产生良好的治理效果，仅仅将《大气污染防治法》的立足点限定在大气污染层面是不够的。我国《大气污染防治法》在实施过程中遇到了很大的阻力，并且没有能够达到预期的效果。从目前我国各地的空气质量指数可以看出，严重的空气污染并没有局限于某一地域，不仅在东北地区，甚至华北与中部地区也出现了严重的雾霾现象，在这种长时间与大面积的雾霾污染现象作用下，相关的法律规制却显得十分苍白无力。这说明《大气污染防治法》等相关的法律法规的立法目的并没有真正的达到，在这种情况下，针对于现实情况而对法律法规所进行的修改势在必行。
(二)政府责任分配不合理。在治理方式上雾霾污染与普通污染存在着很多的不同之处。由于雾霾属于空气污染，因而其具有比其他类型污染更强的流动性，如果地方政府将空气治理责任仅仅局限于本辖区，并不能很好的完成空气污染治理的任务。甚至还有可能造成悲剧情况的发生。因此在对于雾霾的治理过程中，政府的责任应进一步明确，并且结合大气污染的特点，注重全局性的把握。与此同时对于政府责任划分这一方面《大气污染防治法》中的相关规制仍然有待进一步的细化。【2】在我国只有国家与省级行政区划级有制定大气污染物排放标准的权利，这样的规定的确可以在最大程度上保障排放标准的准确性与权威性，但是却不利于地方政府的治理积极性的提高。另一方面也缺乏对于部分特殊地域具体情况的考虑，不利于中央与地方之间的协调工作。目前我国积极推行排放总量制度，不可否认该制度可以在一定程度上推动空气污染防治工作的进程，体现在经济发展的同时保护大气环境的主要立法目的。但是仍存在一定的不足之处。具体表现为以下几个方面：1、相关的法律规定较为模糊，在实施中针对细节方面的规制不足;2、制度中排放总量的计算以省级行政区为单位，这种以行政区划作为依据的方式并不合理，而是应该以地理位置为划分标准，针对于不同地区的气候环境推行不同的排放量标准;3、排放总量制度虽然可以起到一定的积极作用，但是在一定程度上也容易成为地方政府规避法律规制的工具，并且污染监测机制不完善。首先对于大气污染监测的选址缺乏规范性，这就导致了不能更好的了解身处的环境的大气污染情况。其次对于大气污染的监测重要的是对污染源的监测，对污染源的监测不到位就会导致监测的数据不准确缺乏参考的价值。对工业废气的污染源监测应当重点突出。再次大气污染监测的范围具有局限性，应当扩大监测的范围。在扩大范围的同时要注重监测的深度，做到监测的数据更准确，监测的类目更繁多。
(三)缺少公众参与法律环境。首先关于大气污染的信息公开方面存在着不足，这种信息的闭塞使得公民不能清晰的知道当前的大气状况以及形成污染的主要原因，这使得公众不能更好的参与环境保护和大气污染防治。其次环境公益诉讼的立法还不够完善，环境公益诉讼的原告资格还存在一定的限制。最后公众对于环境保护自律理念还有待提升，对于环保的激励手段有所缺失，公众参与环保的关注度以及自律程度都需要大大加强。
(四)法律责任制度不健全。目前我国的环境违法成本明显过低，这无疑会促使更多的违法者为追求利益的最大化铤而走险，以破坏环境为代价获取更多的经济利益。这是一个十分严肃的问题，企业因环境违法而得到的利润大大高出其可能因此受到的罚金，这使得法律的规定不再是一种规制手段，而是成为了生产成本中所要计算的一个环节。这使得法律应该具有的指引、规范、评价、强制等功能难以得到全面的实现。而且处罚的力度明显不足，执法成本偏低已经成为了目前所面临的重要问题。这个问题所带来的影响就是企业虽然实施了大气污染的生产行为，但是却不会收到与其所造成污染相适应的处罚。企业再生产过程中以盈利为基本生产目标，如果其进行污染环境的生产行为处罚力度轻微，而在违法行为中又可以获得可观的经济收益，则不难理解为何众多企业会不顾环境污染而继续进行对环境破坏性的生产，因为其所获利润可以轻松的支付因违法所造成的处罚。法律责任的脱节，导致这种情况愈演愈烈。仅凭借道德上的规制显得十分苍白，无法有效达到减轻污染的现实目的。【3】
(五)法律制定者在关于大气污染法律责任的设计方面并没有注意到必要的立法技巧，并且缺乏对相关实例的调查与研究，从而导致现行法律无法规制现今违法行为的局面;制定的法律与当今社会发展的实际情况有一定的脱节现象出现，导致法律法规存在着滞后性，以至于经常存在着以10年前的法律规制10年后的违法现象的情况存在。《大气污染防治法》从颁布实施到现在已经过了很长时间，法律条文中的处罚虽然存在着较明确的数额基准，却缺乏规制日益变化的现实情况的弹性，在社会进步的同时，无法做到法律责任的同步;立法者立法初期或许考虑到了我国工业面貌的落后现状，因此在立法上将处罚标准故意降低，以促进工业的发展，但随着我国工业发展的加速，曾经的标准已经不能很好的规制我国目前工业发展的现状，更是与可持续发展的国策相悖。这些现象必然会对执法行为产生一定的制约，从而导致立法规范中违法成本偏低的现象又传导至执法领域，良好的法律秩序无法通过执法行为得以形成。【4】而民事责任的缺失导致了企业违法成本偏低，这也是我国雾霾治理过程中所急需要改进的问题。与其他类型的环境污染不同的是，雾霾的扩散性极大，可以影响到十分广阔的区域，在一定地域中，任何污染的源的负责人都有可能是雾霾问题的责任人，但真正的责任者却很难做到具体的归结，这一点与其他环境污染是不同的。例如如海洋油污污染，责任者的界定十分清晰，受害人可以根据污染源的性质与污染地域十分明确地确定污染责任人，从而直接依据《侵权责任法》的相关规定，通过法律手段就受到的损失向责任人进追索，并要求其赔偿其自身的损失。从这一点可以看出，正是民事责任的缺失导致了雾霾污染中企业的污染行为违法成本偏低，不仅不利于受害者的追责，同时也容易使生产者放松对自己的要求，从而导致雾霾污染情况愈演愈烈。
四、完善我国雾霾法律治理途径的建议
(一)健全雾霾治理的立法体系。目前在我国对于大气污染的治理最为直接的法律当属《大气污染防治法》。21世纪以来，随着我国经济的不断发展，GDP的快速增长，中国已成为了新兴的世界大国。然而进步过程中的代价也随之而来，大气环境恶化、空气污染严重、各地PM2.5频繁爆表等一系列大气问题。为了解决这些新出现的问题，《中华人民共和国大气污染防治法》在2015年8月重新修订。从长远的角度看，制定中国特色的清洁空气法是未来的发展方向，但在现阶段立法还要考虑实际需要和现实可操作性，不能脱离国情完全照搬西方国家的立法理念。并且仍然有一些不足之处，需要进一步完善。治理大气污染需要各方面的协调与配合，应该从民法、刑法和行政法各个部门法中找到治理雾霾污染的有效方法。完备的立法体系是治理大气问题的根基，【5】首先《大气污染防治法》作为治理大气污染的基础法律，其次要求各部门法以及程序法制定相关配套法律，从而形成一套治理大气污染的完整的立法体系。良好的大气环境不仅要求完善的立法支持，而且要求有关国家机关和部门要严格执法，同时要求污染监测部门要时时监督;污染企业应当调整能源配置，改进生产技术，加装环保净化装置，在政府规定的限度内合法排污，还要求整个社会倡导环保理念，加强公众参与，从个人做起一点一滴的努力改变生活环境。要做好事先预防、事中监测、事后治理才能从根本根治雾霾。国家和政府在立法和执法环节要严格把关，社会各方也要积极配合，只有这样齐心协力我们才能彻底根治雾霾，保护头顶上这一片蓝天。【6】
(二)确立民事主体环境权。在立法中确立环境权，是明确公民主体拥有环境权最为基本的表现形式，使得每一个公民都能享有保护自身环境的权利。法律是国家统治者意志的集中体现，在国家的法律保护之下，任何人在试图违背法律污染环境之前都会有所忌惮，会因为担心受到法律的制裁而不敢越雷池一步,同样在公民因环境问题受到伤害时也能够依据法律主张权利。依靠法律确定环境权能够最大限度的防治污染，也使得环保的理念深入人心。其次要确立公民的环境权利，最根本也是最有效的方式就是在立法中明确公民环境权。我国属于大陆法系，不同于英美法系的判例法国家，我国的法律一般以成文法典的形式表现，如果法律没有规定环境权的相关内容，一旦有当事人的环境权利被剥夺甚至自身由于环境问题受到伤害，就可能会出现现实与法律难以匹配的情况出现，公民就不能依靠法律来主张权利。只能依靠一些非诉讼方式来解决纠纷，不能够从根本上保护公民的环境权益。要以环境的可持续发展为指导理念，确立民事主体的环境权，同时其他实体法和诉讼法都要增加相关环境权的规定，形成一整套完备的立法系统。在明确公民环境权的同时，对于环境权主体的范围也应当做适当的扩大。目前对于环境权主体的研究对象十分有限，应当开阔思路。
(三)确立公众公益诉讼权。环境的公益诉讼是公众参与环境保护的一种重要方式，通过公益诉讼这种方式参与使得公众的参与更加有序更加科学合理，程序化的诉讼让人们在保护环境的同时也能感受到公平正义。避免人们使用不客观的舆论压力、暴力抗法、消极不合作等不合理的方式参与其中。我国在雾霾的治理过程中应当确立环境公益诉讼制度，在企业出现超标排污的时候不及时按照相关规定进行警告罚款。【7】在这样的趋势下，更加需要公民的监督来帮助治理雾霾污染，公民环境公益诉讼是公民监督环境的主要手段。然而新修改的《民事诉讼法》将个人排除在环境公益诉讼的主体之外，使得个人无法单独提起环境公益诉讼，只有法律规定的机关和有关组织可以作为原告单独提起诉讼，机关和有关组织通常是指正式的省级环保组织与检察机关。随着社会的不断发展，人们法律意识的增强，人们都更愿意积极主动的去维护自身的权益。因此治理雾霾这种大气污染的有效方法之一就是进一步确立环境公益诉讼制度。随着法治的发展，在未来我国应当将环境公益诉讼的主体范围扩大到公民个人。这样在自身受到污染威胁的时候可以更直接的维护自身的权益。每个人都能参与其中，人人都能为环保贡献自己的力量。
(四)健全雾霾治理的法律实施环节。只有完备的法律规定而没有具体的法律实施也是不能从根本上治理好环境污染的，只有行之有效的法律实施才能发挥法律规范的最大作用。想要更大限度的发挥法律实施的作用最重要的应该是相关环保部门的行政执法，也是最基础的法律实施环节。加大违法的惩处力度，这样就会提高违法者的违法成本，对于违法排放者具有一种震慑作用，使得排污企业不得不通过改进技术等方法来解决自身的排污问题。对于污染的监测要进一步完善，这样政府相关环保部门就能够第一时间了解各工厂企业的污染物质排放量，能够更好的进行行政执法，而且如果进入到诉讼中，对于污染举证也有一定的参考价值。最大程度的调动整个社会参与环境的治理，设立奖励制度来激发大众的热情，发挥公众对大气污染治理的有益作用。同时增大法律责任制度内容。大气污染问题越来越严重，其中一项重要的原因是由于污染环境所要承担的法律责任比较轻，行政机关的罚单对于企业的利润来说微乎其微。因此想要治理好雾霾污染问题，大力加重企业非法排污的法律责任是主要的方法之一。应该加重那些对于环境污染严重的企业的法律责任，提高违法成本，制止他们的超标排污行为：加强惩处污染企业的力度，制定更为严格的处罚标准，雾霾污染入刑是十分必要的。目前针对于污染严重的排污企业，往往以经济处罚为主，但是单纯的经济处罚并没有办法从根本上解决日益严重的雾霾问题，很多污染者都抱着以罚款换利润的心态进行违法排放，因此雾霾污染的大气问题一直不能够妥善的解决。所以应当将严重污染大气的行为纳入到刑事责任的范畴。笔者认为要遵循单位犯罪的双罚制原则，即在对污染单位进行罚金处罚的同时，也要对主要的责任人员进行相应的刑事处罚。按照污染的严重程度，来进行相应的处罚。总而言之，要在举证责任上进一步明确，同时在处罚力度上进一步加大，结合各地方的不同情况做出具体对应的处理。
(五)健全污染监测机制。对于大气状况的时时监测是政府环保部门掌握大气污染的第一手资料，同时民众通过政府公开的环境报告信息，了解当前的大气污染状况。近几年我国初步形成了大气污染的监督和管理系统，但是还存在监测的区域范围不够大、检测的污染物种类不够全面以及发布信息不够及时的问题，需要逐步加以改善。从全国范围来看，监测污染源的系统还不够完善，尚处于起步阶段，尤其是对企业排污的污染源监测。我国的监测系统和技术都还不及世界的先进水平，还需要进一步加强。建立全天候的监测机制，以往的监测都是某些时间段重点监测，这样的监测使得得到的数据不够全面，如果带有偶然性就会失去监测的意义;突出重点区别对待，要重点监测污染严重排放量大的企业和个人，而且应当将监测的范围扩大到全国，只有这样才能更好的从源头治理雾霾污染;完善已有的监测系统，弥补技术缺陷和数据分析系统的不足。扩充监测的种类，还要综合计算各种因素对雾霾污染的作用，更准确的反应大气污染状况。
(六)设立公众参与激励机制。首先要保证大众的知情权，参与大气污染治理首先要做到知晓大气污染的现状，企业排污情况也应该适时向公众公告。首先就应当先建立健全环境信息公开制度：随着信息时代脚步的加快，雾霾污染信息也应当顺应时代的发展，做到日日更新。要同步新闻网络，使得公众可以通过电视网络随时查询相关信息。这样的举措不仅有利于公众监督检举，而且信息公示使企业更加自律，因为企业最重视的就是自身的口碑，这关系到企业今后的发展和生存，使得他们加紧改进技术，保证排放的废气不超过规定的标准。由于我国的农村地区大气的监测地点很少，使得农村地区对于自身大气状况的评价不够准确，下一步要重点解决这一问题，在全国范围内建立更为广泛的大气监测体系。加强普及环保知识使公众更加了解雾霾的特征、形成的原因以及怎样防治。政府应当加大对于环保知识的普及力度，知己知彼才能百战不殆，只有深入了解雾霾才能找到治理大气污染的钥匙。
(七)强化权责一致性。通过立法赋予环保部门委托的环境监察机构现场检查权，环保部门查封、扣押的行政强制权，规定环保部门有权责令超标或超总量排污的企事业单位限制生产、停产整治等。建立严厉的行政问责制度，对违法实施行政许可、包庇环境违法等九种行为，给予政府或部门直接负责主管人员、其他直接责任人员记过、记大过或降级处分;造成严重后果的，给予撤职或开除处分，其主要负责人应引咎辞职。明确了地方各级政府应当对环境质量负责，通过环保规划确定污染防治目标、任务和保障措施;要求地方政府根据环保目标和治理任务，采取有效措施，改善环境质量;未达到环境质量标准的地方政府，应当制定限期达标规划并按期达标;对未完成环境质量目标的地区，环保部门实行区域环评限批。
(八)确立排污权交易制度，将其作为一项规范制度在立法中给予明确，使得排污权交易在实践中有法可依。扩充环保法律体系的内容，将市场化的因素加入到环保中，从而弱化行政在环保中的作用;因此各个企业都应当按照法律的规定获得排污权，禁止在排污权上搞特殊化。严厉打击以权谋私，权钱交易的行为。营造适合排污权交易的市场环境，充分利用市场这只手的推动力量，创新思想，将排污权打造成为21世纪环保的标志性产品，利用市场的激励机制更好的治理雾霾污染问题。当然，排污权交易制度应当与排放总量相结合，单独强调排污权交易制度不能从根本上治理大气污染。
(九)转变经济发展理念，摒弃GDP至上的观念。《大气污染防治法》的制定一方面要保护环境，另一方面也要提高经济的发展速度。环境和经济发展天然存在着矛盾。有的时候经济发展不可避免的会造成环境破坏，与此同时对环境进行整治也会影响经济的发展，所以说环境和经济发展必然存在着矛盾。环境和经济两者的平衡点在法律实施的过程中非常困难的去找到。一般来说，二者发生冲突时，在优势地位的都是经济利益，这也使得环保类法律实施效果不是很让人满意。因而可知，倡导环境保护为提升社会主义现代化建设保驾护航的立法目标是本末颠倒的，忽视了环境保护是社会主义建设的基础。没有一个良好的发展环境，又何提发展。为了避免这类情况，应当以十九大报告内容提到的“生态建设”为原则，创新治理思路，根据可持续发展理念的指导，绿色GDP在发展经济的同时加入环保指数，将环保作为衡量经济发展水平的一项重要参考，这样能够更加全面的评价经济的发展水平。治理雾霾污染之所以会成为困扰我国的难题，很大原因是因为地方政府迫切的需要发展经济的限制，地方政府官员的考核主要依据当地的GDP发展水平。这样的制度直接导致了有些官员狠抓当地的经济发展，而忽视环境的保护，因此在环保方面引起了不少政府与民众的冲突。绿色GDP的计算方法是在地方经济整体的GDP总量中刨掉政府为了保持当地的GDP增幅治理环境污染的环保支出。地方政府官员不再像之前那样宁愿牺牲环境来拉动当地的GDP,就是为了在自己的政绩上加上光彩的一页，有了绿色GDP这一考核的新标准，会加大力气改善环境，重视保护地方的生态环境，这一创新规定对于地方政府治理大气污染问题具有相对大的推动力。
(十)加强环境保护法制宣传，提高公众环保意识除了工业、汽车尾气、建筑工地等，社会日常生活也产生很多大气污染。雾霾问题的解决，离不开社会公众的环保意识和行动。要积极开展不同形式的宣传教育，普及雾霾防治知识，倡导文明出行以及绿色生活习惯，引领公众共一起改善空气质量。呼吁群众从自身点滴做起、从身边的小事做起，坚持绿色环保行为准则。在大气环境保护中，加强新闻媒体的作用，扩大宣传大气污染危害以及防治的重要性、紧迫性，加强政府政策措施宣传和舆论监督，为提升大气质量创建更好的氛围。
结语
雾霾问题不仅仅是法律问题，还是关系到环境伦理的社会问题。从表面上来说，它来自于社会对自然环境过度的需求、政府环境责任不到位、企业的唯利润管三个层面，但是，最终的原因是人类和自然关系的不和谐，是人类开发程度超越大气环境容量的限制，所导致的灾难性结果。所以现在不仅要利用法律手段限制各类超标排放问题，更要深层反思自己的日常行为。人类只有在尊重自然，顺应自然的条件下，才能获得自然和人类社会的有机循环。从源头上根治雾霾在内的各类环境问题，最终实现人与自然的和谐相处。
注释
1吴兑《霾与雾的识别和资料分析处理》环境化学2008
2汪劲《环境法学》北京大学出版社，2011
3巩固《城市机动车排气污染防治法律问题与对策》公民与法，2010，(10)
4郑永廷，杜鹃《谈公众参与环境影响评价的法制建设》山西能源与节能，2010，(5)
5赵丽《立法全面为何难阻严重雾霾》法制日报，2013年1月15日
6金瑞林《环境法》北京大学出版社，1999
7安文、刘萌《发达国家低碳财税政策及其借鉴》企业经济，2012
8吴贤静《生态文明建设与环境法的价值追求》吉首大学学报社会科学版，2014
(作者单位：河北省孟村回族自治县人民法院)
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