PPP规范江苏新重磅：正负清单模式进一步推开
2018年7月4日，又一个“76号文”出炉。江苏省财政厅印发《江苏省政府和社会资本合作(PPP)项目入库管理工作规则》(苏财金[2018]76号)，PPP正面清单和负面清单同时出现。
江苏PPP入库这一新规，遵循了系列92号文的精神，特别是《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金﹝2016﹞92号)、《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金﹝2017﹞92号)和《江苏省财政厅关于进一步推进政府和社会资本合作规范发展的意见》(苏财金﹝2017﹞92号)等政策。实际上，江苏PPP政策动向备受各界关注，在一定程度上有风向标的作用。比如，财办金﹝2017﹞92号出台之前，江苏就提出了无现金流及完全政府付费的项目从严从紧控制入省库、当PPP项下财政支出责任达到当年一般预算支出10%时一律不得安排新的PPP项目等提法。在财办金﹝2017﹞92号出台后，江苏很快出台苏财金﹝2017﹞92号，明确提出两个“从严从紧”等要求：对于无现金流、完全政府付费的项目从严从紧控制;对前期PPP项目数量较多、地方政府支出责任占比较高地区申报的项目从严从紧控制。
最新的苏财金[2018]76号也有不少“亮点”。
亮点一：正负面清单出现
明确提出优先入库、从严从紧入库和严禁入库三种的具体类型及标准。从内容上看，具有明显的“正面清单”“负面清单”特征。之所以正负清单会被逐渐采用，是因为本轮PPP涉及领域太广，一统定性描述来做针对性规范和提升PPP实施效果难度太大，不如用正负清单简单直接立竿见影。之前湖南负面清单之后，江苏再次祭起这个“法宝”，E20认为值此特殊时机和特殊国情，十分支持，在本轮PPP中，江苏在推进中十分注重实际效果，率先推出各种针对性措施文件，值得点赞。正面清单中，环保列在首位，可见在生态文明及“两山论”、“水十条”等政策下环保始终是PPP活跃的一大领域。
其中，“优先入库”的规定为：(1)垃圾处理、污水处理和城市供水等公共服务领域，各地新建项目要“强制”应用PPP模式;(2)其他基础设施和公共服务领域，对有现金流、具备运营条件和使用者付费的新建项目，鼓励运用PPP模式;(3)积极运用PPP模式将融资平台公司存量公共服务项目转型为PPP项目，引入社会资本参与改造和运营。
“从严从紧”是指从严从紧(审慎)控制，包括：(1)无现金流，完全政府付费的项目;(2)地方政府支出责任占比较高地区申报的项目。
“不得入库”的标准则基本为财办金﹝2017﹞92号的原文。
亮点二：省库严格审核
入库由省财厅请第三方进行形式审查、出具审核报告，并征求主管部门意见后统一发布。我们注意到各省财政厅均加强对省库的审核把关，多为委托第三方咨询机构或组织专家集中审核、发布入库及清理出库等结果。江苏在此基础上，还有征求主管部门意见的环节，可补足具体行业上的专业意见，从而提高PPP入库项目的质量。
具体规定是省财政厅PPP办公室对各地、各部门上报的拟入库项目资料委托第三方中介机构进行形式审查，并由第三方中介机构出具审核报告。省财政厅PPP办公室对通过形式审查的项目进行汇总梳理，并将相关项目申报材料提交省级行业主管部门征求意见。征求意见后，省财政厅PPP办公室通过召集行业主管部门召开入库项目审查论证会议或汇总反馈意见等方式形成审查论证结果。审查论证结果作为是否准予项目入库的重要依据。
亮点三：财承归口管理
地方上报材料必须包括本地PPP项目财政承受能力测算表等在内，详细列明所有PPP项目基金预算支出、一般预算支出金额、所占比例等信息。E20联合环境企业提交的《环境产业议20》(2018两会议案)曾建议在地方每年财政预决算报告中增加PPP项目总体情况、支出责任(含一般预算支出、政府预算支出)等详细情况，以便各界对当地PPP财政支出有全面了解，也有利于政府有效管控PPP规模及支出责任。江苏入库审核要求提交详细的本地PPP项目财政承受能力测算表，实际上在县、地级市及省级层面能够达到定期掌握PPP财政支出责任总规模的效果。当然如能对外公开，则将更有利于促进PPP参与各方的信息对称，推进PPP事业的健康发展。
根据新规，江苏省地方在上报PPP入库材料时，需包括：(1)本级政府盖章同意的《××市(县)申报入库PPP项目情况汇总表》，其中设区市所辖区申报的项目由设区市财政部门汇总，统一由市政府盖章;(2)项目实施方案、物有所值评价报告和财政承受能力论证报告，须由咨询机构、实施机构、同级财政部门盖章;(3)PPP项目财政承受能力测算表。其中，第一项反映本地区PPP项目的全貌，做到不遗漏;第二项各参与方都盖章，倒逼专业、尽责，做到不敷衍;第三项反映财政相关口径(含一般预算及政府性基金预算)的全部责任明细，量化各项目、各年财政支出，做到全面、可比。
综上所述，江苏PPP入库新规三个“亮点”，如果实施到位，可能成为PPP规范发展的一个新“起点”，在当前PPP市场激起浪花。
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