我国排污权交易市场的发展情况、问题和政策建议
排污权指排放者在环境保护监督管理部门分配的额度内，并在确保该权利的行使不损害其他公众环境权益的前提下，依法享有的向环境排放污染物的权利。在中国一般是政府将该权力以一定的价格出让给需要排放污染物的排污主体，污染者既可以从政府手中购买权利，他们之间也可以相互转让或出售，以此形成排污权交易市场。我国从上世纪80年代开始排污权交易探索，但发展至今仍然处于试点探索阶段，市场建设存在很多问题。市场的薄弱必然制约以市场交易为基础的融资工具的发展。本文将对排污权交易市场的发展情况和存在的主要问题进行分析，并提出相应的政策建议。
一、中国排污权交易市场的发展情况
（一）排污权交易探索时间早，但进展缓慢，目前仍处于试点探索阶段
上个世纪80年代，中国开始引入排污权交易制度，1987年上海进行的关于水污染排放权的转让是最早的关于排污权交易的案例。2001年4月，原国家环保总局与美国环保协会签署了《推动中国二氧化硫排放总量控制及排放交易政策实施的研究》项目，选择试点进行排污权交易示范工作，推动了排污权交易的发展。2007年，在浙江嘉兴建成第一个排污权交易中心。
从2007年开始，财政部、原环保部和国家发改委批复了天津、河北、山西、内蒙古、江苏、浙江、河南、湖北、湖南、重庆和陕西11个省市开展排污权交易试点。2014年12月，又将青岛市纳入试点范围。除了这12个政府批复的试点外，另有16个省份自行开展了交易工作。
目前在各试点实行排污权有偿使用和排污许可制度，排污单位需在当地建立的排污权交易中心进行登记注册，以申请核定确定的排污许可量作为排污许可证核发的基础和排污权交易的前提。各试点省份的试点工作开展范围基本包括了主要区域和主要行业，取得了阶段性进展，但是对于排污权的取得、交易、监管等各方面仍存在不少问题。各地各自为政，没有形成统一的制度和方法，交易信息也不透明，市场建设仍处于探索阶段。
下表是根据可以获得的信息和数据整理出的12个政府批复试点省市的交易情况：
表1：12个批复试点省市的排污权交易情况
（二）仅有少量融资工具的尝试
我国较早就开始探索基于排污权的融资工具，浙江在2010年出台了排污权抵押暂行规定，开始排污权抵押贷款相关工作；浙江和福建制定了排污权租赁相关管理办法。2016年七部委推出的《关于构建绿色金融体系的指导意见》中提出推动建立排污权交易市场，发展基于排污权的融资工具。然而，市场上实际推出的融资工具数量很少，产品创新难以进行，究其原因还是市场发展的不成熟导致。
下表整理了一些试点省市的融资工具情况：
表2：排污权试点省市融资工具情况
二、排污权交易市场存在的问题和挑战
（一）相关法律法规支撑体系不完善，交易制度设计不成熟
中国排污权交易制度缺少指导性的根本大法。虽然各试点地区都已制定或正在制定排污权有偿使用和交易试点管理暂行办法，但在国家层面，除了国务院办公厅在2014年8月6日发布了《进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》外，目前还没有明确具体的法律法规。
不完善、不统一的法律法规导致排污权交易难以顺利进行。由于缺少国家层面的指导性办法，各地方试点之间的管理方法在制定上存在较大区别。由于缺少国家层面的统一监管，各试点管理办法中对污染物指标、指导价格、交易范围等的界定均存在较大差异。
现在各试点地区正在积极探索排污权交易的形式创新，但交易制度的设计缺乏合理性。由于交易制度不健全，实际交易中一些交易者故意钻制度的漏洞，出现了不少违规操作。另外，各地区现行的交易制度间存在较大差异，“一地一制度”的问题使得排污权交易的公允性受到质疑。
（二）初始分配不公平，定价方法不统一
排污权初始指标分配缺乏公平性和灵活性。很多地方的初始分配遵循的是“相等即公平”的理念，所有区域、行业、企业按照同样的标准进行分配。在排污权有偿化制度确定之前建立的老企业在初期无偿取得排污权利，相对于新建企业具有明显的优势，而在后期所有企业以相同价格取得排污权，这种“相等”实际上并不公平。并且，对于不同行业、企业“一视同仁”无法激励企业减排，甚至会出现“鞭打快牛”的现象。
另一方面，有偿分配涉及定价问题，目前试点地区各自制定有偿分配方式和定价方法，很多地方公布了各项主要污染物的指导价格，但是这种定价指导意见具有“地域性”，地区差异性很大，往往不能恰当体现环境容量的稀缺程度。各地的污染物交易价格相差甚远，如山西的二氧化硫排放权指导价格为18000元/吨，排污指标长期有效，而重庆排污指标有效期为1年，每年清缴核定，价格约为1000元/吨。
（三）二级市场不活跃
现行排污权交易通常分为一级和二级市场，前者在政府和企业间进行，如排污权初始分配、政府回购等，后者才是企业间的配额买卖。试点情况表明，内蒙古、浙江等约2/3的试点地区都曾出现不同程度的二级市场交易记录“断层”，有的地区甚至连续数月未有交易量。
地方政府对排污权交易存在“过度干预”的现象，政府为顾全当地经济的发展，对区域内企业排污权交易规定了较多的约束，比如只能在本地区交易、政府控制交易价格等，由于这种“保护”的存在，市场化机制难以建立，二级市场的活力受到遏制。与此同时，地方政府更重视一级市场的发展，培育二级市场的意识不高，影响二级市场的发展前景。
（四）与排污许可制度间的衔接工作落实不到位
排污许可制度是排污权交易的前提条件，政府通过颁发排污许可证的方式将排污权分配给相关污染排放企业，企业根据预期需要排放量进行排污权交易，预期排放量大于许可证规定排放量的企业从排污权市场以货币形式购买排污权，实际排放量小于许可证规定排放量的企业从排污权市场以货币形式出售排污权，实质上就是排污权通过市场机制在各污染源之间合理配置的过程。
从当前各地区的开展情况上来看，各地排污权交易和排污许可制度尚未有效衔接。污染指标量的差异化、主体范围的不一致以及有效期限的交错使得两者的衔接难度加大。在污染指标量方面，新建企业的排污量难以有效估计，交易指标量和实际排污许可证指标量存在巨大差异；主体范围方面，排污许可证规定的污染物种类比排污权交易的主体种类范围更广泛；有效期限方面，排污许可证的有效期为3年，临时排污许可证的有效时间为1年，而排污权的使用年限大多被限定为5年或10年，还分为可延期和不可延期。
（五）与环保税有重合部分
2018年1月1日，中国正式施行环境保护税，根据《中华人民共和国环境保护税法》，环保税的征税对象分为大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等4类，具体税额可由各地在法定税额幅度内提出。
排污权交易涉及的污染物种类主要是化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物，与环保税中规定的应税污染物有重合，环保税中规定的范围更广。征收环保税将压缩排污权交易市场。对于企业，既要考虑总量控制，又要考虑可能的税费，增加企业负担，与“为企业减负”的理念背道而驰，也会打击企业参与排污权交易的积极性。
三、对发展排污权交易市场的政策建议
（一）建立健全排污权交易法律法规和交易制度
排污权交易市场的顺利运行离不开从国家到各省市的法律法规保障。国家应尽快出台相关法律法规、细则和技术指导，完善顶层设计，使排污权交易有法可依，也为地方政府制定完善相关法规奠定基础，保障排污权交易工作有效、持续开展。
统一全国范围内的基本交易制度，规定其交易方式、交易规则、交易范围及其他交易事项，规范市场参与者的行为，完善交易体系。
（二）完善排污权初始分配和定价制度
一方面，地方政府应在控制排污总量指标的前提下，根据当地的实际情况，采取科学的指标分配方法，遵循适当的原则，按照一定的程序合理、有效地分配指标，并保证分配各阶段信息的公开性和透明度。
另一方面，国家层面应明确规定排污权定价指导，各地区应兼顾大局、统筹安排，根据本地实际情况选择合理的排污权定价方法和配额期限，使得排污权的价格能够市场化，真实体现供需状况。
（三）采取措施提高二级市场活跃度
政府干预、企业参与意识不强导致了企业间的排污权配额买卖交易市场的冷淡。政府应当给予充分的空间，适当“放权”。政府在排污权交易过程中应当充当监管者的角色，而非参与者，由交易双方进行谈判，自行决定是否交易以及交易价格是多少。
另外，只有使市场交易规范化才能吸引企业参与。可充分发挥排污权交易中心的作用，让企业有了解渠道和直接交易的平台，制定交易原则，实时公开交易主体、交易品种、交易价格和数量等交易情况，使市场信息公开、透明，激励企业参与，促进市场发展。
（四）做好与排污许可制度之间的衔接工作
一方面，要建立健全相关政策，加强技术指导。在制定排污权交易管理办法实施细则时，应充分考虑排污权交易和排污许可制度的衔接问题，明确衔接原则和衔接方法，为实际操作提供理论指导。同时也要加强对各地衔接工作的技术指导，排污权交易和排污许可制度在指标量、期限上的衔接涉及到大量复杂的核算，核算的准确性将关乎经济成本，对衔接工作开展进度和开展程度都有重大的影响。
另一方面，地方政府要加强对衔接工作过程的监控和监管。如对于排污指标量的确定，政府需秉承公正、客观的原则，严格审查企业排污指标的核算，监测企业排污情况和排污权交易情况，根据企业预期排污量和实际排污量之间的关系进一步确定企业下一年度的排污指标。各地应当建立排污权交易管理平台，对企业的排污许可指标和排污权交易情况进行统一管理，积极推进两者的衔接工作。
（五）与环保税积极配合协调，避免过多增加企业负担
环保税作为一项法定税，具有强制性，任何排污主体都必须缴纳。相比之下，排污权交易的灵活性高，应当配合环保税的实施。两者从设立理念上来说并不矛盾，环保税还能弥补排污权交易涉及范围小和污染物种类少的缺陷，但这种“弥补”如果不能合理设置界限会使企业重复支付，加重企业经营负担。因此，国家层面应当制定相关政策来确立环保税与排污权交易的配合机制，合理设置环保税的征收范畴，对已购买排污指标的企业进行一定的税收减免，或适量降低排污权定价，在控制污染物排放的同时也避免过多增加企业负担。
作者：
崔莹中央财经大学绿色金融国际研究院气候金融研究室及碳金融实验室负责人
钱青静中央财经大学绿色金融国际研究院研究助理
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