浅谈环卫PPP项目绩效考核实施重难点
背 景
环卫PPP项目作为近两年“大热”的一类PPP项目，其实施内容包括垃圾清扫保洁、垃圾分类、垃圾中转、垃圾运输、垃圾终端处理等各个环节。因其初始投资规模相对较低、项目预期现金流稳定、实施效果良好等诸多因素而备受投资人和地方政府青睐。据不完全统计，截止2019年3月31日财政部综合信息平台管理库中有107个环卫项目，占总入库项目数量的1.21%，其中有67.3%的项目已进入执行阶段，项目落地率较高。
作为典型的“强运营”行业，环卫行业高效优质的产出依赖于运营期的项目公司的专业运营与地方行业主管部门的良好监管。考虑到环卫PPP项目往往涉及内容繁多、运营内容细致，客观、全面地实现环卫PPP项目的绩效考核具有一定难度。如此大量的项目进入执行阶段，无疑给地方行业主管部门的监管工作带来一定挑战。下文中，笔者即以个人项目经验，浅谈对环卫类PPP项目绩效考核中的重难点问题的看法。
一、考核内容如何选取
笔者认为：环卫PPP项目的绩效考核内容应与项目本身的运营内容相契合。具体观点如下：
考核内容应全面覆盖运营内容，重点关注项目产出。PPP项目的最终导向是公共服务的优良供给与高效产出。因此项目的产出水平应作为绩效考核的重点予以实施。目前部分环卫项目中，由于技术更新发展，智能环卫系统、垃圾前端分类已广泛运用，项目的产出内容与形式随之多样化与复杂化。相信未来随着现代技术的进一步发展，将有更多机械化、数字化、现代化的方式运用于环卫行业。因此，如要针对性地开展项目绩效考核，应根据项目运营的具体实施方法与技术，动态地、分门别类地设置考核要求、扣分标准及修复要求，全面覆盖环卫一体化运营项目的各个环节。传统的道路清扫保洁效果、水域面积清扫保洁效果等项虽然能直观第反映出环境的“干净程度”，但也仅作为考核的一部分内容予以实施。智能环卫系统、垃圾前端分类、渗滤液处理、垃圾清运转运等内容均应作为考核内容的重要组成部分。只有全面覆盖运营内容的绩效考核方案，才能更加客观、全面地展现项目真实的运营绩效产出水平。
绩效考核除应考核项目产出，还应关注项目公司运营过程实施与人员管理。环卫PPP项目实施效果的优劣不仅体现在直观的保洁程度上，其持久效率的提升更依赖于项目公司内部的有序管理、人员的妥善安排以及规范的实施过程。因此，对项目公司内部的制度考核、一线环卫人员薪酬与保险的安排、规范的实施过程监管等管理层面的考核具有重大的现实意义。只有项目公司内部管理井然有序、各级人员的基本劳动报酬得到满足，各项操作规范有序，同时从结果与过程两个维度同时实施考核，方能保证全生命周期范围内的监管，防范众多潜在运营风险，进而保证项目的各项工作有序开展，项目的整体运营效率提升。
如此多措并举，多管齐下，方能比较完善、客观地实施项目绩效考核，反应项目公司的运营水平及项目产出状况。
二、考核覆盖度如何确定
考核覆盖度分为空间覆盖度与时间覆盖度。此处覆盖度特指空间覆盖度，即每次绩效考核时覆盖的运营范围占全部运营范围的比例。环卫PPP项目往往服务范围较大，涉及内容繁杂。政府方对考核覆盖度的选择将直接影响项目的绩效考核结果。实践中，多有投资人反馈，政府方因“某个街道几处不干净而反复扣分”，最终导致项目整体得分较低的情形。
针对上述问题，笔者认为：考核覆盖度代表了绩效考核的样本数量取值。依据统计学原理，样本只有达到一定数量，其特征代表总体特征方具有统计学意义。因此，为全面、客观反映项目绩效产出水平，环卫PPP项目的考核覆盖度应达到合理水平。虽然各个项目差异较大，考核覆盖度要求不宜一概而论，但仍有部分共性原则可供借鉴：
考核覆盖度应以全年考核覆盖所有服务范围为原则制定，力求每个运营年内的考核范围覆盖全部的运营范围；
考核覆盖度应与单次考核耗时匹配。如项目服务面积较小，单次考核耗时较少，则每次考核的覆盖度可相应提升；反之则应适当降低考核覆盖度；
考核覆盖度应针对不同考核内容区别对待。如针对垃圾中转站渗滤液的污染物指标以及排放情况、特殊地区清扫保洁情况等内容，应在每次考核时均覆盖，而针对其他内容，则可采取“随机抽取”的方式予以确定。
遵循上述原则，同时根据具体项目的实际情况合理制定考核覆盖度要求，是提升绩效考核效率、全面客观反映绩效产出的重要步骤。
三、考核频次如何确定
考核频次是指单位时间内绩效考核的实施次数，是考核覆盖度时间维度的表征。考核频次直接决定着政府方考核人员的工作强度，也对考核结果有重大影响。同时，因绩效考核涉及政府方与项目公司的双向沟通，其实施频次也直接影响着项目公司正常运营。因此，考虑频次的科学制定具有十分重要的现实意义。
针对此问题，笔者认为：考核频次的选择应根据每个项目的服务面积、涉及内容以及政府方考核人员安排等因素综合确定，有部分共性原则可供政府方与项目公司在制定、细化绩效考核内容时参考：
考核频次应与工作周期相适应。如某乡镇生活垃圾清理项目，因涉及自然村落数量较多，政府方要求项目公司一周清扫一次。则考核频次不应高于一周一次。
考核频次应与单次考核耗时匹配。如项目服务面积较小，单次考核耗时较少，则每次考核频次可相应提升；反之则应适当降低考核频次；
考核频率可针对不同考核内容区别对待。如：根据区域的保洁重要性，政府方将垃圾清扫保洁区域分为一、二、三级（重要性递减），则考核频次可针对不同等级的区域面积区别设置。针对项目公司人员日常配合程度等事项则可随时据实予以扣分，不应受考核频次限制。
遵循上述原则，结合项目本身特性制定考核频次，是制定与实施绩效考核方案的重要环节。
四、绩效扣罚如何适度
所谓绩效扣罚，即政府方针对项目公司绩效考核扣分时给予的罚金，其程度多体现为每扣一分，政府方在付费金额上的调整。不同于众多其他基础设施公共服务行业的运营维护，环卫PPP项目的运营成本具有较大比例的“刚性支出”。举例来说，在当前技术条件下，各地均存在大量无法实现机械化作业的背街小巷、乡村地区，而上述地区的环卫作业依然主要依赖人工。依据国家住建部及各省住建厅的环卫保洁人工劳动定额，一定标准的环卫保洁效果与固定数量的人员相匹配的。而实践中，上述人员数量虽有波动空间但范围十分有限。针对前述数量的人员，其每年的人员工资及相关福利、保险需遵循当地最低薪酬待遇的限制，因此项目公司每年的运营成本中，人员工资福利、保险作为刚性支出，优化空间较小。
针对项目公司的运营维护状况，如政府方绩效扣罚尺度过大，因可能出现部分项目绩效产出不达标而扣罚金额过高，导致项目公司每年获取的政府方付费不足以覆盖其运营维护成本，则项目公司将无力继续实施当地的环卫运营维护工作，最终的结果无外乎绩效产出越来越差或项目公司退出，政府方与项目公司均承受损失的“双输局面”。但是，如政府方绩效奖惩尺度过小，则项目公司将对此不敏感，有较大可能没有动力改善运营水平，提高环卫作业效果，最终的结果同样是绩效产出较差，PPP项目实施效果同样不尽如人意。
针对上述问题，笔者有以下观点，可供读者参考：
绩效考核的目的不是处罚项目公司，而是改善项目实施效果。
政府方对项目公司实施绩效考核，其目的是激励、督促项目公司改善其运营状况，最终提高项目产出，达到政府方与项目公司的双赢局面。如一味追求处罚项目公司而导致其无法覆盖自身成本，则最终的结果无疑是“越罚越差、越差越罚”的恶性循环。因此，探究如何通过绩效考核实现对项目公司的有效激励，是绩效考核处罚的根本目的。
处罚应针对项目公司的运营利润，而不应针对项目公司运营维护成本。
因绩效考核处罚的目的是激励项目公司改善运营水平，因此其处罚的对象应是项目公司的运营利润。即：政府方对项目公司的绩效考核罚金，不应触及其运营维护成本，避免出现因政府方处罚导致某年项目公司所得服务费低于其运营成本的情况。但是，针对项目公司连续数次考核得分低于某个阈值（如60分）的个别情形，政府方应通过乙方违约、提前终止补偿等机制予以解决。
绩效考核处罚可遵循“得分越低、处罚越重”的原则进行。
基于改善项目公司运营的考核出发点，绩效考核处罚时应遵循“得分越低、处罚越重”的原则实施。例如：考核得分60~70分时，每扣1分所扣除的罚金应比80~90分每扣1分所扣的罚金金额高。如此实施，可激励项公司绩效考核得分维持在较高水平上。
绩效扣罚尺度应是动态调整的
绩效扣罚的目的是为了改善项目运营状况，因此只有充分了解项目的真实运营情况，根据项目运营中各类缺陷可能发生的频率及其影响，结合行业的最新标准，方能制定操作性与适用性较强的扣罚尺度。环卫PPP项目由于其运营内容细致繁琐，采购前的绩效考核方案往往“不接地气”。进入执行阶段后，政府方与项目公司需根据项目的运营情况而对绩效扣罚尺度进行周期性调整（如一年一调整），以使得扣罚尺度适应行业的最新要求与项目的运营状况。
五、是否建立容错机制
所谓容错机制，是指在政府方发现项目公司某些区域现场作业不达标而扣分时，可适当给予项目公司一定时限，允许其在此期间改善处理上述缺陷。如完成，政府方可酌情不对上述情形扣分。之所以有容错机制的存在，是因为环卫作业保洁具有周期性和间断性，而绩效考核的时间可能处在两次环卫作业的间隔期间。此时考核出现的问题不应完全归咎于项目公司。举例来说，如某农村生活垃圾治理PPP项目要求项目公司每日清扫乡镇街道一次，而某次考核时当日清扫已经结束，考核人员检查到的散落垃圾为清扫完成后所产生。则此时根据散落的垃圾直接扣除项目公司绩效考核得分不尽合理。
针对此问题，笔者认为：建立容错机制具有一定合理性。实施环卫PPP项目绩效考核时，如政府方考核人员检查到某个扣分点，应在书面记录扣分依据的同时，立刻通知项目公司相关情况。如项目公司可在指定时限内（如2小时）妥善处理前述记录扣分点，政府方可酌情不对该点进行扣分。通过上述机制设立，项目公司将拥有一定的容错空间与改正机会，能够有更大的空间、更足的动力改善项目的整体运营水平。项目绩效考核更加符合“改善项目运营状况”的根本目的。
六、是否建立奖惩机制
所谓奖惩机制，是指在绩效考核项中不仅设置扣分项，也应在合理情况下酌情补充加分项。此机制是对“只罚不奖”的传统考核的突破，目前已在部分环卫PPP项目中实施。针对是否应在绩效考核中设置奖惩机制的问题，笔者认为：环卫PPP项目的绩效考核内容细化调整是政府方与项目公司双向沟通的结果。在双方同意的前提下，建立奖惩机制具有一定合理性，可在绩效考核实施中适当采纳。具体来讲，可在绩效考核标准中设置动态调整的扣/得分机制，即项目绩效考核秉承“有奖有罚”的原则。如在公众反馈中设置：项目获得当地主流媒体表彰且考证属实、或项目受到上级主管部门嘉奖时，政府方应对项目公司适当予以奖励。通过此举，可激励项目公司努力改善其运营状况与项目产出，有利于项目的整体产出水平提升，与“改善项目运营状况”的根本目的相契合。
七、结语
环卫类PPP项目因其强运营属性、涉及内容细致、现场作业情况复杂而较难开展有效的绩效考核。但不可否认，项目的绩效考核实施仍有部分共性原则可以借鉴。希望笔者上文所述对各地妥善开展环卫项目绩效考核提供一定借鉴，提升项目整体绩效产出水平。
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