减少新增项目补贴，垃圾处理行业能撑得住吗？
今年全国两会期间，全国人大代表王毅提交《关于保障垃圾处理产业稳定发展的议案》（以下简称《议案》），建议“调整补贴方式和分摊资金来源、研究差异化补贴方式平衡不同区域项目盈利水平”等。
近日，这一议案得到财政部回复。其中对于垃圾发电项目补贴的回复为“一方面，我们拟对已有项目延续现有补贴政策；另一方面，考虑到垃圾焚烧发电项目效率低、生态效益欠佳等情况，将逐步减少新增项目纳入补贴范围的比例，引导通过垃圾处理费等市场化方式对垃圾焚烧发电产业予以支持。”
财政部的回复引发业内热议，行业对垃圾焚烧发电上网电价补贴退坡或取消普遍存在忧虑。为什么会忧虑？补贴对垃圾焚烧发电企业影响有多大？财政部的回复体现了什么意图，行业有哪些建议？记者对此进行了采访。
减少补贴对行业影响较大
“新人新办法，老人老办法”，逐步减少新增项目纳入补贴范围的比例
记者了解到，近两年来，坊间对垃圾焚烧发电上网电价补贴退坡或取消一直存在传闻，因此今年全国两会前夕，全国工商联环境商会汇总企业反馈意见，与全国人大代表王毅沟通，王毅随后提交了《议案》，以此呼吁对行业的支持。
《议案》指出，一方面，电价补贴取消将改变垃圾处理产业发展模式，影响金融资本对于产业发展潜力和空间的预期。大量垃圾焚烧处理项目还处于准备期和建设期，补贴政策取消将显著影响环保公司的融资、项目建设能力。另一方面，取消补贴可能加剧行业非规范竞争行为。
因此，《议案》建议，产业经济政策的调整和实施，应充分论证环境效益和社会效益；调整补贴方式和分摊资金来源，地方财政应将垃圾处理费用纳入年度一般公共预算财政拨款支出，制定充足的年度预算资金，及时足额支付垃圾处理费等。
对此，财政部的回复是，在固定电价补贴政策支持下，我国可再生能源发电行业快速发展。2016-2019年，中央财政共拨付可再生能源电价附加补助资金超过3000亿元，其中用于生物质发电（含垃圾发电项目）378亿元，占比为12%。但是需要明确的是，可再生能源电价附加补贴政策属于能源政策，设立目的是解决能源结构问题，而非环保政策；在生态环境保护领域，中央层面有专门的政策和支出途径，近年来中央财政支出力度都是不断增大的。
“关于对垃圾发电项目予以补贴的问题，经财政部、发展改革委、国家能源局、行业协会等方面认真研究，一方面，我们拟对已有项目延续现有补贴政策；另一方面，考虑到垃圾焚烧发电项目效率低、生态效益欠佳等情况，将逐步减少新增项目纳入补贴范围的比例，引导通过垃圾处理费等市场化方式对垃圾焚烧发电产业予以支持。下一步，我们拟对可再生能源电价附加补助政策进行调整，放开目录管理，由电网企业直接确认符合补贴要求的项目及对应补贴金额。”财政部在回复中表示。
对此，全国工商联环境商会首席政策官骆建华认为，虽然此次财政部的回复是“新人新办法、老人老办法”，但从整体来看，电价补贴对推动垃圾焚烧处理行业稳定发展具有重要意义，其政策的延续性直接关系到城市生活垃圾的无害化处理效果。如果政策取消，对垃圾处理产业发展将会产生不利影响。
“虽然现阶段垃圾焚烧发电技术已经达到国际先进水平，但是前期存量项目技术相对不成熟，补贴取消可能会导致设施运营不稳定，出现大规模排放超标的环境风险。”他表示，垃圾处理上网电价补贴占比可再生能源基金较小，取消意义不大。
记者了解到，垃圾焚烧发电厂属于生物质发电范畴，2017 年所有城镇垃圾焚烧处理量均纳入可再生能源基金补贴目录，对应的国补资金仅占基金支出的5.60%。
企业对补贴依赖程度较高
完全市场化还不成熟，对中小城市项目影响大，期待差异化补贴
从财政部近年来取消光伏补贴，逐步取消新能源汽车补贴的政策趋势来看，有逐步推动行业市场化的意图。目前行业能否实现市场化，企业对补贴的依赖情况如何？
协鑫智慧能源股份有限公司副总裁霍广钊认为，垃圾焚烧发电对补贴的依赖程度相当高，如果完全取消电价补贴、走向全面市场化，项目将无法达到行业正常收益率，甚至出现严重亏损。原因在于垃圾焚烧发电单位投资大、市场化垃圾补贴费持续走低、整体效率低（炉排炉中温中压的效率78%-80%左右）、厂用电率相对较高，并且融资成本还在不断增加、环保要求持续提高。
目前公司的垃圾焚烧发电项目中，发电收入与垃圾处理补贴费收入分别占总收入的比例约为70%和30%。“不论新老项目，由于各地垃圾焚烧发电环保要求的提高，老项目面临升级改造，新项目整体投资增加，生产综合成本上升，整体收益下降。”他建议，维持电价补贴，垃圾发电要坚持稳定发展，逐步提高技术，逐步市场化，避免大起大落。
来自行业专家的意见是，从环保角度，现在垃圾焚烧发电是处理的主流方式，各地特别是县级城镇都在建设垃圾焚烧厂，补贴将对此起到一定推动作用。目前行业市场化程度并不高，取消补贴对中小城市影响较大。
记者了解到，按照项目来看，北京、上海等一线大城市垃圾处理量较大，处理费用也较高，补贴对项目的影响较小。但从今年9月，中小城市垃圾焚烧发电项目中标情况来看，中标最高单价为74元/吨，最低中标单价为30元/吨。
由于各地垃圾热值差异等原因，结合垃圾焚烧发电上网电价补贴政策，垃圾焚烧处理费用单价处于30元~100元/吨（或略高）内属于正常范围，如果取消补贴，中小城市项目可能承受不住。
《议案》中曾提出，研究差异化补贴方式平衡不同区域项目盈利水平，减少国家财政负担。对于老少边穷地区的垃圾发电项目，应考虑通过中央财政转移支付方式，弥补当地政府环保资金缺口。
霍广钊也认为，让地方承担相应的因取消补贴而提高垃圾处置费的方式来弥补这部分损失，对于地方财政实力较强的地方是可行的，但对于实际经济一般的地方还是有较大的压力。
“如果垃圾焚烧发电行业要良性发展，走市场化道路，‘新人新办法、老人老办法’的政策不合适。”他建议采用差异化补贴方法，即由政府统一决策，按照不同地区不同经济实力来差异化区别对待，经济实力强的地方可试点取消，取消部分的补贴转移到垃圾处置费上。经济实力比较弱的地方，限定时间暂缓取消，避免因取消而带来这些地方因垃圾得不到及时处置而对环境产生的负面影响。
对此，财政部在回复中表示，正在研究差异化补贴方式问题，将在政策调整时统筹考虑。
《议案》建议
产业经济政策的调整和实施，应充分论证环境效益和社会效益；调整补贴方式和分摊资金来源，地方财政应将垃圾处理费用纳入年度一般公共预算财政拨款支出，制定充足的年度预算资金，及时足额支付垃圾处理费等。
财政部回复
“将逐步减少新增项目纳入补贴范围的比例，引导通过垃圾处理费等市场化方式对垃圾焚烧发电产业予以支持。下一步，我们拟对可再生能源电价附加补助政策进行调整，放开目录管理，由电网企业直接确认符合补贴要求的项目及对应补贴金额。”
业界观点（协鑫智慧能源股份有限公司副总裁霍广钊）
建议维持电价补贴，垃圾发电要坚持稳定发展，逐步提高技术，逐步市场化，避免大起大落。
建议采用差异化补贴方法，即由政府统一决策，按照不同地区不同经济实力来差异化区别对待，经济实力强的地方可试点取消，取消部分的补贴转移到垃圾处置费上。经济实力比较弱的地方，限定时间暂缓取消，避免因取消而带来这些地方因垃圾得不到及时处置而对环境产生的负面影响。
徐洋制图
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