张龙强解读新版《钢铁行业产能置换实施办法》
近日，工业和信息化部印发了新版《钢铁行业产能置换实施办法》（以下简称《办法》）。新版《办法》将于今年6月1日正式施行，这意味着暂停了近一年半的钢铁产能置换工作重新启动。
新版《办法》的实施，将对绿色低碳发展、兼并重组推进、工艺流程结构优化等钢铁行业高质量发展重大议题产生重要的支撑和引领作用。
本文将从文件的主要特点、主要变化、政策导向等方面对新版《办法》进行简要解读，仅供参考。
一《办法》修订历程
2020年1月，国家发展改革委与工业和信息化部联合印发了《关于完善钢铁产能置换和项目备案工作的通知》（发改电〔2020〕19号），暂停《钢铁行业产能置换实施办法》（工信部原〔2017〕337号，以下简称337号文件）和项目备案，严控钢铁项目无序建设。
在《办法》修订期间，工业和信息化部通过多次的座谈交流和走访调研，研究形成了《办法》的征求意见稿，并通过相关机构和网络在全社会广泛征求意见，几经完善修改后最终发布。
二新版《办法》呈现的特点
新版《办法》主要呈现出以下特点。
1.引领性。
新版《办法》紧扣碳达峰碳中和时代使命，重点突出低碳引领、电弧炉短流程优化引领，以及支持实质性重组的行业发展引领等。
2.从严性。
新版《办法》大幅提高各地区减量置换比例，明确了非敏感区域减量置换比例，对参与弄虚作假行为的单位要依法实施联合惩戒等，均体现了对钢铁产能置换的进一步从严加严管理。
3.连贯性。
新版《办法》继续保留了337号文件大部分条款、仍以2016年上报清单为前提依据、产能核定表中数据继续沿用等，均体现了钢铁产业管理政策的延续性和连贯性。
4.科学性。
新版《办法》引入了第三方评估，进一步提高了产能置换方案落地的科学性。同时，新版《办法》明确已公示公告的产能置换将继续有效、新增项目变更的具体程序要求，也充分表明政策制定部门从行业实际出发、与时俱进的科学态度。
5.可操作性。
新版《办法》增加了一炉多分数量要求、工业遗址公园保留冶炼设备及非高炉炼铁项目等产能“一事一议”、进一步明确等量置换情形等内容，为各地方管理部门和相关企业后续开展产能置换工作提供了明确依据。
三新版《办法》的主要变化
与337号文件相比，新版《办法》总条款数由12条增至16条，新增关于等量置换、第三方评估、产能置换方案变更程序等4个条款内容，内容有较大变化或完善的超过20处。
除明确建设项目为“建设钢铁冶炼项目”、置换方案中冶炼设备包含相应的预处理及精炼设施、置换方案公示时间不少于20个工作日、删除非高炉炼铁产能数据表、转炉炉型增加350吨（公称容量）的数据等基础修改外，新版《办法》内容的变化主要集中在以下10个方面。
（一）扩大大气污染防治重点区域和产能总量控制范围。
新版《办法》将“环境敏感区域”修改为“大气污染防治重点区域”，增加了“汾渭平原地区以及其他‘2+26’大气通道城市”，从严从重执行置换政策的区域进一步扩大。
除了未完成钢铁产能总量控制目标的省（区、市）不得接受其他地区出让的钢铁产能外，新版《办法》进一步要求，大气污染防治重点区域严禁增加钢铁产能总量，长江经济带地区禁止在合规园区外新建、扩建钢铁冶炼项目。
（二）大幅提高产能置换比例。
新版《办法》明确，大气污染防治重点区域置换比例不低于1.5:1，在337号文件要求1.25:1的基础上进一步提高比例；其他地区参照337号文件环境敏感区域的要求进行了量化，即置换比例不低于1.25:1。
从文件内容可以看出，新版《办法》对产能置换全部明确了比例要求，大幅提高了减量置换比例，据此推算，未来绝大部分置换项目的冶炼产能将实现减量20%以上。
（三）明确产能核定依据。
新版《办法》将337号文件的《产能换算表》修改成了《产能核算表》，并明确《产能核算表》将作为2016年及以后建成设备产能核定的依据。
2016年以前建成的设备，退出产能数量按照2016年上报清单内产能数量核定。置换过程中的建设产能数量，均按《产能核算表》进行核定。
（四）增加等量置换情形。
新版《办法》中产能等量置换由原来1种增加至6种情形，包括满足一定条件下的长流程改建短流程、采用电弧炉产能继续建设电弧炉、厂区内部技术改造、建设氢冶金和非高炉炼铁项目、RKEF配套AOD的不锈钢冶炼及青海、西藏地区的冶炼项目等，充分体现了政策的与时俱进和可操作性。
（五）引入第三方评估。
新版《办法》明确，建设钢铁冶炼项目、出让冶炼产能等涉及的置换方案均可委托第三方进行评估，包括三种情形：
一是产能置换方案在省级工业和信息化主管部门门户网站社会公示前，要对产能置换方案的真实性、合规性等内容进行第三方评估；二是建设项目建成投产前，要对建设项目与已公告的产能置换方案的一致性进行第三方评估；三是跨省产能要在公示置换方案前，对产能的真实性、合规性等内容进行第三方评估。第三方评估工作均由相关省级工业和信息化主管部门或中央企业委托。
（六）明确建设脱磷转炉需产能置换。
337号文件对企业建设脱磷转炉是否需要产能未作出明确规定，存在一些项目借新上脱磷设备之机扩大钢铁冶炼产能的可能。
新版《办法》明确，企业建设脱磷转炉必须进行产能置换，即需要获取相应数量的炼钢产能，从源头上杜绝“打擦边球”借机扩大钢铁产能的问题。
（七）规范设备拆分数量与炉容。
新版《办法》明确，同一台冶炼设备产能原则上不得拆分出让，确有必要的，不超过2家受让企业，即最多“一炉两分”；同时，明确要求高炉、转炉炉容须为10的整数倍，电弧炉炉容须为5的整数倍，畸形炉容将得到充分纠正。
（八）鼓励实质性重组。
新版《办法》中对实质性兼并重组项目的产能置换比例降低要求，即大气污染防治重点区域的置换比例可以不低于1.25:1，其他地区的置换比例可以不低于1.1:1。新版《办法》鼓励钢铁行业加快兼并重组的导向已十分清晰。
（九）科学合理推动RKEF工艺发展。
新版《办法》将更加科学地对RKEF工艺发展进行管理，RKEF工艺涉及的炼铁产能将“一事一议”上报工业和信息化部核定，RKEF延伸建设AOD炉冶炼不锈钢涉及的炼钢产能，将无需减量，实施等量置换即可。
（十）进一步支持电弧炉短流程炼钢工艺。
在长流程改短流程炼钢产能实施等量置换的基础上，新版《办法》增加了退出和建设冶炼设备均为电弧炉的项目同样可以实施等量置换的条款，表明当前的钢铁产业政策对发展电弧炉短流程工艺的支持力度进一步加大。
四新版《办法》的主要政策导向
“十三五”时期，钢铁行业供给侧结构性改革虽然取得了显著成效，但行业仍存在粗钢产量增长过快、兼并重组进展缓慢、绿色低碳发展水平仍需提高等问题。
新版《办法》修订后，将促进钢铁行业加快适应为实现“30·60”碳目标而实施绿色低碳发展的迫切要求，推动行业转型升级高质量发展。
（一）确保产能减量。
近几年，钢铁行业供给侧结构性改革成效显著，行业企业经营效益持续保持较好水平，一定程度上带动了钢铁项目投资冲动，粗钢产量连年增长，2020年粗钢产量已达到10.65亿吨，导致潜在的市场供需矛盾不断积累。
新版《办法》通过大幅提高减量置换比例，将对粗钢产量的过快增长起到积极平抑作用，同时引入第三方评估，确保产能减量置换的有效落地，体现了国家对巩固去产能成果的坚决意志和一贯要求。
（二）鼓励兼并重组。
“十三五”时期钢铁行业企业开展兼并重组的进程缓慢，截至2020年底，前10家钢铁企业粗钢产量占全国比重仍未突破40%。
新版《办法》通过降低涉及兼并重组的钢铁项目减量置换比例，将有效调动企业未来开展兼并重组的积极性，推动实施实质性兼并重组，提高产业集中度。
（三）支持低碳发展。
在国家提出碳达峰碳中和、钢铁行业大力推进绿色低碳发展的背景下，通过工艺流程结构调整推动减碳降耗已成为“十四五”钢铁行业重要的目标和路径。
新版《办法》全文并未直接提及“低碳”，但重大修订处均增加了支持低碳发展的举措，例如，通过等量置换鼓励电弧炉炼钢、氢冶金工艺发展，将有效促进钢铁行业短流程炼钢比例的提升，推动氢冶金技术加快创新发展，进而大幅降低钢铁行业碳排放总量。
（四）推动工艺技术创新。
“十三五”期间，中国钢铁工业科技创新取得了积极进展，行业各类创新成果不断涌现，但绿色低碳工艺革新相对缓慢。
新版《办法》明确支持氢冶金、非高炉炼铁、回转窑-矿热炉（RKEF）、短流程炼钢等工艺的创新发展，对钢铁行业将形成推进绿色低碳发展、降低生产成本、提升竞争力的政策导向，有效促进和提升行业整体可持续发展能力。
五结语
2020年初国家相关部门暂停《办法》和项目备案，对抑制和延缓钢铁行业过热投资起到了积极作用。新版《办法》实施后，将通过加大减量置换进一步压减粗钢产能，持续巩固钢铁行业化解过剩产能工作成果。
对于各地管理部门，建议加快学习并掌握新的政策文件，严格按新版《办法》对产能置换从严管理，充分发挥第三方评估机构的专业优势，推动产能置换方案科学落地。
对于钢铁企业，建议充分学习并领会新的政策要求，按照政策导向及时调整企业发展战略，共同推动钢铁行业加快转型升级，实现高质量发展。
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