聚焦突出问题 着眼系统治理
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◆本报记者 陈媛媛
《长江保护法》已实施，黄河保护立法在即。
水利部近日公布《黄河保护立法草案（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会征求意见。
《征求意见稿》立足流域视野，以水为核心、河为纽带、流域为基础，全面落实山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，推动黄河相关问题系统解决。
如何更好地用法律手段破解黄河保护的热点、难点和痛点问题，社会各界积极围绕《征求意见稿》目前存在的问题，以及如何修改等展开了深入讨论。
从生态保护整体性和流域系统性出发
黄河流域在我国经济社会发展和生态安全方面具有十分重要的地位。洪水风险依然是流域的最大威胁，流域生态环境脆弱，水资源保障形势严峻，发展质量有待提高。
习近平总书记高度重视黄河流域生态保护，多次进行实地考察，作出重要指示，为推动黄河流域生态保护和高质量发展提供了指引和遵循。2019年9月，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调“共同抓好大保护，协同推进大治理”，“让黄河成为造福人民的幸福河”。
《长江保护法》是我国第一部针对流域保护的特殊法、专门法。为其他重点河湖保护提供了很好的借鉴。考虑到黄河流域跨行政区多，自然资源禀赋与生态环境问题又具有特殊性、复杂性，决定了单靠较为分散的行政法规、规章制度以及地方性法规难以起到有效调节作用，2021年，全国人大常委会将黄河保护立法列入年度立法工作计划。
关于立法目的和定位，重庆大学法学院教授胡德胜认为，“黄河保护立法”应该只是黄河流域生态保护和高质量发展法律体系的一部分，而不应该是全部。在开展黄河保护立法的基础上，应围绕经济社会发展配套相关法律法规，最终形成推动黄河流域生态保护和高质量发展的法律体系。
关于立法原则，胡德胜认为，洪水灾害是黄河流域特别中下游地区人民的心腹大患，也是在较长时期内难以基本根治的问题。因此需要将防洪和水土保持事项列入基本原则，为后边的具体条款和规定提供原则方面的支撑。建议在基本原则中“生态优先、绿色发展”之后增加“防洪为重、水土保持”。
解决最突出的水资源短缺矛盾
“黄河十年九旱，流域面源污染累积性突出，水量调度过程中的水量与水质关系极其敏感。” 生态环境部黄河流域生态环境监督管理局原局长、高级工程师张柏山认为，必须紧盯水小、水脏对生态环境系统的不利影响。应通过立法，推动根据生态功能保护和敏感保护对象要求，确定和保障生态流量；根据生态环境保护规划、生物栖息地保护和河流生态功能修复等水功能要求，由水利部会同生态环境部等部门科学制定黄河干流、重要支流和湖泊控制断面的生态流量及过程等管控指标，纳入年度水量调度计划落实保障责任；规定生态环境主管部门及黄河流域生态环境监督管理机构，加强对黄河流域生态用水保障的监督及生态流量的生态保护效果评估。
“实施最严格的水资源管理，对各区域用水总量、用水效率等予以明确要求，实施流域用水总量只能减少、不能增加的刚性约束，优先保障黄河干流、大通河、渭河生态流量。”生态环境部环境规划院研究员董战峰说，立法应进一步关注推进流域水资源节约集约利用，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，大力发展节水产业和技术，实施全社会节水行动。同时，建立完善的黄河流域水资源分配、水权及水权转让、水量调度等机制和入河排污许可制度，以及征收黄河水资源费、水费、水污染补偿费等经济调控和补偿机制。
董战峰建议，通过立法加强对江河、湖泊的防洪排涝、抗旱、调蓄等工作的统筹实施。推动加强饮用水水源地保护，建立黄河流域饮用水水源保护区制度，确立划分技术标准要求，明确水源保护区划定界限、水源保护区内环境整治措施及其他有关管理制度与要求，保障流域饮用水安全。
统筹协调跨区域跨部门关系
为根治流域管理中的“九龙治水”顽疾，多位专家提出，要重点关注黄河流域政府部门职责落实、配套制度建设、成效监督反馈、跨区域跨部门协同保护机制等方面问题。
根据流域机构“三定”方案，黄河水利委员会为水利部派出机构，不是一级行政单位，只能根据水利部授权在黄河流域内行使水行政管理权。因此，黄河水利委员会的水行政管理职能范围比法律确定的水行政主管部门的权限要窄，在对流域内水资源进行有效管理时存在一定的体制困难。
此外，由于黄河水利委员会法律地位与职能范围相对有限，在制定与出台有关法规、政策时往往相对滞后且难度较大，这也是黄河流域资源开发利用、管理保护缺乏强有力规范的原因之一。
董战峰认为，立法应进一步明确黄河流域实行流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，行政区域管理及行业管理应当服从流域统一管理。
他建议，通过立法明确设立由国务院直接管辖的黄河流域管理机构，规定流域管理机构的性质、地位、职能，明晰流域管理机构与上下游各行政区的关系，明确“统一规划、统一标准、统一环评、统一监测、统一执法”等要求，建立黄河流域上下游跨地区、跨部门统筹协调、系统高效的流域综合管理制度。
考虑黄河流域生态修复特殊性
黄河上中下游地理地貌、气候、生态环境差异较大，黄河流域不同区段生态保护与治理的关键问题也迥然不同。
“从生态系统整体性及黄河流域生态系统性保护与修复着眼，立法应进一步统筹山水林田湖草沙等生态要素，充分考虑黄河生态系统上中下游的差异，推动实施分区分类生态系统保护与修复。”董战峰说。
上游以三江源、祁连山、甘南黄河上游水源涵养区等为重点，重点提高源头区水源涵养功能；中游地区流经黄土高原，重点强化水土保持与污染治理；下游黄河三角洲地区重点推进黄河滩区治理，构建生态廊道，促进河流生态系统健康，开展河口湿地生态系统修复，提高生物多样性。同时，依托国家“两屏三带”总体布局，优先在流域内国家重点生态功能区全力推进生态屏障建设。
与长江流域相比，目前黄河流域经济社会发展水平偏低，传统产业转型升级步伐滞后，创新能力不够强，内生动力不够足，全域对外开放程度不够高，迫切需要通过立法推动沿黄各地区充分发挥比较优势，因地制宜，分区分类施策，构建高质量发展的动力系统。
张柏山认为，黄河生态管控要分区，要通过立法推动根据生态环境和资源禀赋，衔接国土空间规划，建立健全生态环境分区管控制度。同时，在立法中增加协同节水减污、降碳增效等资源环境政策管理要求的规定。此外，立法还应重点关注严把规划环评和生态环境准入、环境分区管控方案和生态环境准入清单，将水资源刚性约束作为相关区域和产业规划环评以及项目环评审批的重要条件；切实落实环评会商制度，严格限制重污染项目布局建设，禁止在黄河流域生态敏感脆弱区新建对生态系统有严重影响的高耗水或高污染项目等方面内容。
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