撤销排污许可证是否属于行政处罚？
《排污许可管理条例》（下称《条例》）已于今年3月1日起施行。《条例》第40条规定，排污单位以欺骗、贿赂等不正当手段申请取得排污许可证的，由审批部门依法撤销其排污许可证，处20万元以上50万元以下的罚款，3年内不得再次申请排污许可证。
而新修订的《行政处罚法》（2021年7月15日起施行）第2条对行政处罚的概念进行了明确，即行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，以减损权益或者增加义务的方式予以惩戒的行为。
不少执法人员认为，《条例》第40条中的撤销排污许可证减损了行政相对人的权益，应属于行政处罚类型，但撤销排污许可证又和行政许可相关，由此产生不少困惑，笔者就此问题进行分析。
排污许可本质上属于何种行政行为？
《条例》第2条规定，依照法律规定实行排污许可管理的企业事业单位和其他生产经营者，应当依照本条例规定申请取得排污许可证；未取得排污许可证的，不得排放污染物。
根据《行政许可法》第2条规定，行政许可是指行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。
显而易见，排污许可本质上属于行政许可范畴，应受《行政许可法》调整。
撤销排污许可证是否属于撤销行政许可？
依据《行政许可法》第39条规定，行政机关作出准予行政许可的决定，需要颁发行政许可证件的，包括有许可证、执照或者其他许可证书，资格证、资质证或者其他合格证书，行政机关的批准文件或者证明文件，法律、法规规定的其他行政许可证件。
《条例》第12条规定了作出排污许可申请审批决定的具体要求，对符合条件的颁发排污许可证。
《行政许可法》第69条规定了撤销行政许可的内容，《条例》第40条关于“排污单位以欺骗、贿赂等不正当手段申请取得排污许可证的”的撤销排污许可证情形，与《行政许可法》第69条第2款“被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销”的撤销行政许可情形规定相一致。
由此可见，撤销排污许可证也即撤销原作出准予相对人排污许可决定后颁发的排污许可证，撤销排污许可证其本质属于撤销行政许可。
撤销行政许可是否属于行政处罚？
其一，《行政许可法》自2004年7月1日起施行以来，虽经2019年修正，但其第69条关于撤销行政许可规定的条款内容没有变化。而《行政处罚法》从1996年10月1日起施行以来，经历2009年、2017年两次修正和2021年修订，其有关行政处罚的具体种类均不包括撤销行政许可，而暂扣或吊销许可证件则被明确为行政处罚种类。
其二，依据《国务院法制办公室关于撤回、撤销、注销、吊销行政许可的适用规则》，撤销行政许可适用于行政机关纠正违法实施行政许可的情形。适用前提是行政机关违法作出行政许可决定或者相对人违法取得行政许可。其规定的撤销行政许可适用情形与《行政许可法》第69条所罗列情形一致。由此可见，撤销行政许可是一种行政纠错行为，即对行政机关违法作出行政许可决定或相对人违法取得行政许可的纠错。
其三，现行《行政处罚法》第3条和新修订的《行政处罚法》第2条均明确行政处罚的对象是违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织，撤销行政许可适用情形包含行政机关违法作出行政许可的情形，从这点上看，撤销行政许可并非行政处罚。
其四，相对人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，已严重违反《行政许可法》第31条关于“申请人申请行政许可，应当如实向行政机关提交有关材料和反映真实情况，并对其申请材料实质内容的真实性负责”和第5条关于“实施行政许可，应当遵循公开、公平、公正、非歧视的原则”的规定，撤销其行政许可是行政机关的纠错行为，换句话说，也就是此类情形不应该取得行政许可。
此外，依据《行政许可法》第69条第4款规定，被许可人基于通过欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的利益不受保护。因此，撤销其行政许可并非以减损其权益或增加其义务等对其进行惩戒。
其五，倘若撤销行政许可属行政处罚，那就受《行政处罚法》关于追溯期的约束，超过追溯期则不予追究，比如生态环境部门两年后发现某排污单位当时通过欺骗、贿赂等手段取得排污许可证，因过了追溯期而不能撤销其排污许可证，其违法取得的排污许可证依旧有效，这明显有违公平原则。
综上，笔者认为《条例》第40条规定的撤销排污许可证属于撤销行政许可，是一种行政纠错行为，并非行政处罚，不受行政处罚有关追诉期的约束。《条例》第40条规定的“审批部门处20万元以上50万元以下的罚款，3年内不得再次申请排污许可证”是对相对人以欺骗、贿赂等不正当手段取得排污许可证行为的惩戒，属于行政处罚。
此外，根据正当程序原则，行政机关在对行政相对人作出不利处分前，应告知相对人拟作决定的内容及其所享有的陈述和申辩权利，并听取其陈述和申辩。倘若影响了行政相对人重大利益关系，还应告知听证权利。依据《条例》第2条和33条规定，撤销排污许可证相当于剥夺了当事人的排污资格，笔者建议在书面作出撤销排污许可证决定之前，告知当事人享有陈述申辩和听证的权利。
作者单位：浙江省嘉兴市生态环境局平湖分局
● 重 点 法 条
《排污许可管理条例》第33条 违反本条例规定，排污单位有下列行为之一的，由生态环境部门责令改正或限制生产、停产整治，处20万元以上100万元以下的罚款；情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：
（一）未取得排污许可证排放污染物；
（二）排污许可证有效期届满未申请或者延续申请未经批准排放污染物；
（三）被依法撤销、注销、吊销排污许可证后排放污染物；
（四）依法应当重新申请取得排污许可证，未重新申请取得排污许可证排放污染物。
《排污许可管理条例》第40条 排污单位以欺骗、贿赂等不正当手段申请取得排污许可证的，由审批部门依法撤销其排污许可证，处20万元以上50万元以下的罚款，3年内不得再次申请排污许可证。
《行政许可法》第69条 有下列情形之一的，作出行政许可决定的行政机关或者其上级行政机关，根据利害关系人的请求或者依据职权，可以撤销行政许可：
(一)行政机关工作人员滥用职权、玩忽职守作出准予行政许可决定的；
(二)超越法定职权作出准予行政许可决定的；
(三)违反法定程序作出准予行政许可决定的；
(四)对不具备申请资格或者不符合法定条件的申请人准予行政许可的；
(五)依法可以撤销行政许可的其他情形。
被许可人以欺骗、贿赂等不正当手段取得行政许可的，应当予以撤销。
依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。
依照本条第一款的规定撤销行政许可，被许可人的合法权益受到损害的，行政机关应当依法给予赔偿。依照本条第二款的规定撤销行政许可的，被许可人基于行政许可取得的利益不受保护。
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