典型案例 | 行政处罚未经集体讨论 法院依法撤销处罚决定
【裁判要旨】1.对于情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，应进行集体讨论决定，集体讨论的人员必须为行政机关的负责人，否则应视为程序违法。
2.行政处罚案件应当自立案之日起3个月内作出处理决定，生态环境局对原告违法行为立案调查后超出3个月办案期限的，视为程序违法。
3.若办理工商变更登记的企业仅就法人代表、企业名称，项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺进行变更，视为未发生重大变动，无须报批或者重新报批建设项目环境影响评价文件。
【相关法条】
1.《中华人民共和国水污染防治法》第八十四条在饮用水水源保护区内设置排污口的，由县级以上地方人民政府责令限期拆除，处十万元以上五十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处五十万元以上一百万元以下的罚款，并可以责令停产整治。
除前款规定外，违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定设置排污口的，由县级以上地方人民政府环境保护主管部门责令限期拆除，处二万元以上十万元以下的罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处十万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，可以责令停产整治。
未经水行政主管部门或者流域管理机构同意，在江河、湖泊新建、改建、扩建排污口的，由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权，依照前款规定采取措施、给予处罚。
佛山市某五金公司与佛山市生态环境局、环境保护行政管理（环保）一案行政一审判决书
(2019)粤0606行初1341号
原告：佛山市某五金公司
被告：佛山市生态环境局
原告佛山市某五金公司不服被告佛山市生态环境局作出的佛南环罚〔2019〕163号《行政处罚决定书》，于2019年12月4日向本院提起行政诉讼。本院于同日立案受理后，依法向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭,于2020年4月1日公开开庭审理了本案。本案现已审理终结。
被告于2019年10月18日作出《行政处罚决定书》，查明原佛山市南海区环境保护局执法人员2018年1月31日在原告处现场检查时发现，原告违反法律、行政法规和国务院环境保护主管部门的规定，擅自在车间西北角设置排污口通往公司外的河涌，并超过水污染物排放标准排放水污染物，经佛山市南海区环境保护监测站出具的（南）环境监测S“水”字（2018）第020203号《监测报告》显示，原告排放的废水中，悬浮物、化学需氧量浓度、氨氮浓度均超过广东省地方标准《水污染物排放限值》（DB4426-2001）表4第二类污染物最高允许排放浓度第二时段二级标准，其中悬浮物浓度超标29.7倍，化学需氧量超标29.64倍，氨氮超标6.27倍。被告认为，原告的上述行为分别违反了《中华人民共和国水污染防治法》第二十二条、第十条的规定，分别依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十四条第二款、第八十三条第（二）项以及《佛山市环境保护局行政处罚自由裁量权执行规定》的规定，对原告作出罚款40000元、275000元的行政处罚。
经审理查明，某磨具厂于2000年11月17日经过环境保护验收。原告于2015年4月15日登记成立。原告法定代表人吴某开在2018年2月1日接受原南海环保局调查时陈述，原告在上述建设项目经验收后未重新办理环评手续于2001年8月擅自扩建搅胶机1台、搅砂机1台、分条机4台、啤机1台、烘炉1台。其中1个烘炉产生的有机废气无配套相应的废气治理设施，废气于车间无组织排放。2019年5月27日，原南海环保局执法人员到先前登记地址拟复查原告整改情况时，发现原告原厂房已经清空设备，并搬迁至佛山市南海区某某厂房之二。2019年6月18日，原南海环保局执法人员到原告新的经营地址检查时，原告未能提供搬迁后的环评审批及验收手续。
再查，根据广东省地方标准《水污染物排放限值》（DB4426-2001），2002年1月1日前建设的项目，水污染物的排放和部分行业最高允许排水量执行第一时段标准值，2002年1月1日起建设的项目，水污染物的排放和部分行业最高允许排水量执行第二时段标准值。根据国家环境保护标准《水质样品的保存和管理技术规定》（HJ493-2009），监测氨氮含量水样的可保存时间为24小时。根据佛山市生态环境局南海分局向本院出具的说明，2019年7月2日参与对原告的违法行为和拟处罚事项集体讨论的人员并非是被告或者佛山市生态环境局南海分局的负责人。
又查，因佛山市机构改革，原南海环保局被撤销，其职权现由被告行使。
本院认为，根据《环境行政处罚办法》第五十五条的规定，除听证、公告、监测、鉴定、送达等时间不计入期限外，环境保护行政处罚案件应当自立案之日起的3个月内作出处理决定。本案中，原南海环保局于2018年1月31日对原告违法行为立案调查，但于2019年10月18日才作出《行政处罚决定书》，明显超过了3个月的办案期限，违反上述程序规定。
此外，根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款、第二款的规定，行政处罚的作出应在调查终结后由行政机关负责人对调查结果进行审查并作出决定；对情节复杂或者重大违法行为给予较重的行政处罚，行政机关的负责人应当集体讨论决定。本案中，被告作出《行政处罚决定书》，分别对原告违法设置排污口、超过水污染物排放标准排放水污染物的违法行为罚款40000元、275000元，其中275000元的罚款应属于较重的处罚，即就本案的处罚而言，对原告作出40000元的行政处罚必须经行政机关负责人审查决定或者经行政机关负责人集体讨论决定，作出275000元的行政处罚则必须经行政机关负责人集体讨论。本案中，虽然被告在作出处罚决定前，经过了集体讨论程序，但参与讨论的人员并不属于被告或者是佛山市生态环境局南海分局的负责人，故该讨论并不符合相关规定，应认定被告作出《行政处罚决定书》未履行《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条第一款规定的经负责人审查决定和第二款规定的集体讨论程序，属于程序违法，应予撤销。
《中华人民共和国水污染防治法》第十条规定：“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”本案中，被告认为原告排放的水污染物超过了广东省地方标准《水污染物排放限值》（DB4426-2001）第二类污染物最高允许排放浓度第二时段二级标准。但根据原南海环保局对原告法定代表人吴某所作的《调查询问笔录》，原告的建设项目于2000年11月17日经过环境保护验收，后于2001年8月未重新办理环评手续擅自扩建搅胶机1台、搅砂机1台、分条机4台、啤机1台、烘炉1台。原南海环保局作出的南环违改（丹）〔2018〕383号《责令改正违法行为决定书》亦认定原告的行为属于未依法重新报批建设项目环境影响评价文件擅自扩建的违法行为。据此，综合原告法定代表人的陈述和原南海环保局作出的南环违改（丹）〔2018〕383号《责令改正违法行为决定书》可知，原南海环保局认可原告建设项目于2000年11月17日经过环境保护验收，后于2001年8月未重新办理环评手续擅自扩建的事实。因此，根据广东省地方标准《水污染物排放限值》（DB4426-2001）关于时段的区分标准，原告的建设项目应执行第一时段标准值，被告作出《行政处罚决定书》以第二时段标准值作为原告的排污标准，属于事实不清，证据不足，本院不予支持。
此外，根据国家环境保护标准《水质样品的保存和管理技术规定》（HJ493-2009），监测氨氮含量水样的可保存时间为24小时，而本案中，原南海环保局执法人员于2018年1月31日对原告排放的废水进行取样后，2018年2月2日才送至佛山市南海区环境保护监测站监测，明显超过了水样的保存时间，其鉴定结果不能作为认定事实的证据，被告作出的《行政处罚决定书》认定原告排放的废水中氨氮浓度为109mg/L，属于事实不清，证据不足。
此外，还需要指出的是，根据环函〔2004〕95号《国家环境保护总局关于企业工商变更登记环境影响评价制度适用问题的复函》，如原企业办理工商注销登记后重新设立新企业的，可以认定为建设项目，应当执行建设项目环境保护管理规定，如办理工商变更登记的企业只是变更法人代表、企业名称，项目的性质、规模、地点或者采用的生产工艺未发生重大变动的无须报批或者重新报批建设项目环境影响评价文件。本案中，某磨具厂于2000年11月17日经过环境保护验收，而原告于2015年4月15日登记成立，虽然两者在名称上存在相似之处，但根据上述规定，企业是注销后重新设立还是仅变更法人代表、企业名称影响到原有环境影响评价文件的效力。本案中，原南海环保局、被告均未查清某磨具厂和原告之间的关系，径行认定兴利磨具厂适用于原告缺乏事实依据。
综上，原南海环保局作出的《行政处罚决定书》事实不清，证据不足，且违反法定程序，应予撤销。原告的诉讼请求于法有据，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项之规定，判决如下：
撤销被告佛山市生态环境局作出的佛南环罚〔2019〕163号《行政处罚决定书》；
本案受理费50元（原告已预交），由被告佛山市生态环境局负担。
如不服本判决，可在判决书送达之日起十五日内，向本院递交上诉状，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于广东省佛山市中级人民法院。
审 判 长：涂远鹏
人民陪审员：林超文
人民陪审员：黎彩梅
二Ｏ二Ｏ年五月二十二日
书 记 员：黄绮莹
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